《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》解读材料
一、《指导意见》出台的背景是什么？
落后产能本质是严重浪费资源、严重污染环境、不具备安全生产条件、产品质量不合格的生产能力。落后产能的大量存在，不仅使得行业整体技术水平低、竞争力差，而且物耗能耗高、污染排放大，严重破坏生态环境，安全生产条件差，产品质量无保障，给人民群众生命财产安全留下很大隐患。淘汰落后产能是推进供给侧结构性改革重要内容，是落实去产能的重要手段，是治理雾霾的迫切需要，也是促进产业优化升级和提高国际竞争力的重要途径。
党中央、国务院高度重视淘汰落后产能工作。习近平总书记指出，坚持市场化、法治化手段，利用环保、能耗、质量、安全等手段去产能。李克强总理指出，对环保、能耗、安全生产达不到标准和生产不合格或淘汰类产能，要依法依规有序关停退出。中央经济工作会议、国务院常务会议也对此作出了部署。
为贯彻落实党中央、国务院决策部署和中央领导同志重要指示精神，工业和信息化部联合发展改革委等15个淘汰落后产能工作部际协调小组成员单位出台了《指导意见》，以钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃等行业为重点，完善以能耗、环保、质量、安全、技术为主的综合标准体系，严格常态化执法和强制性标准实施，形成多标准、多部门、多渠道协同推进工作格局，建立市场化、法治化淘汰落后产能长效机制。
二、此次出台的《指导意见》有哪些新特点？
“十二五”期间，工业和信息化部会同有关部门共同努力，认真开展淘汰落后产能工作，取得了积极成效。党的十八届四中全会提出了全面依法治国的要求，淘汰落后产能原有的一些工作方式方法难以适应。工作中法律手段、经济办法运用不够充分，市场化、法治化退出机制不健全；钢铁、煤炭等行业产能严重过剩矛盾尚未根本扭转，仍需淘汰一批落后产能；一些行业能耗、环保、质量、安全等达不到法律法规和强制性标准要求的产能，亟需依法依规予以关闭淘汰。
按照市场化、法治化的总体要求，《指导意见》在吸收以往工作经验和做法的基础上，进一步提出了相关工作要求，核心是落实“四法一政策”，即落实节约能源法、环境保护法、产品质量法、安全生产法等4部法律和《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》等产业政策关于淘汰落后产能的规定。归纳起来主要有五个新特点：
一是手段上更加突出依法淘汰。强化法律法规约束，加强节能监察、环保执法、质量监督和安全生产监管等执法检查。强化强制性标准执行，对能耗、环保、安全生产达不到标准和生产不合格产品或淘汰类产能，依法依规关停退出。
二是方式上更加突出多标准协同推进。工作方式从“十二五”期间主要以工艺技术、装备规模为标准组织实施，转向以能耗、环保、质量、安全、技术等多标准协同推进，更多地发挥能耗、环保、质量、安全标准的约束作用。
三是监督上更加突出信息公开。不仅要求地方相关执法部门定期公布能耗、环保、质量、安全不达标应限期整改的企业名单，即“黄牌”名单，以及经整改后仍不达标、已依法关闭的企业名单，即“红牌”名单，还要求地方工作牵头部门汇总后，在政府网站公告年度落后产能退出企业名单、设备（生产线）和产能情况，主动接受社会监督。
四是约束机制上更加突出信用惩戒。对未按期完成落后产能退出的企业，将有关信息纳入全国信用信息共享平台，在“信用中国”网站等平台公布，并在土地供应、资金支持、税收管理、生产许可、安全许可、债券发行、融资授信、政府采购、公共工程建设项目投标等方面，依法依规实施联合惩戒和信用约束。
五是行业上更加突出产能过剩和环境治理重点行业。集中力量抓好钢铁、煤炭、水泥、电解铝、平板玻璃等重点行业。同时又兼顾地方实际，各地可结合本地区产业发展实际和结构调整需要，扩大行业范围。
三、《指导意见》的主要任务是什么？抓落实方面有哪些举措？
《指导意见》从能耗、环保、质量、安全、技术五个方面提出了明确的任务要求，具体是：严格执行节约能源法、环境保护法、产品质量法、安全生产法等法律法规，对能源消耗、污染物排放、产品质量、安全生产条件达不到相关法律法规和标准要求的产能，由地方相关部门根据职责依法提出限期整改的要求，对经整改仍不达标或不符合法律法规要求的，报经有批准权的人民政府批准或直接依据有关法律法规规定，予以关停、停业、关闭或取缔。对工艺技术装备不符合有关产业政策规定的产能，由地方有关部门督促企业按要求淘汰。
为抓好任务落实，《指导意见》提出组织实施的具体程序和要求：一是完善工作机制。发挥好各地现有淘汰落后产能工作协调机制作用，加强组织领导，明确职责分工，强化协调配合，形成工作合力。重点是发挥好工作牵头部门的职责和相关执法部门的有关职责。二是明确时间节点。每年3月底前，地方工作牵头部门制定年度工作方案，报经省级人民政府同意后实施。每年12月底前，地方各相关部门依法组织企业按期淘汰落后产能。次年1月底前，各地工作牵头部门将上年度落后产能退出情况报省级人民政府同意后，报国家有关部门。三是加强监督检查。各地工作牵头部门要定期组织相关部门进行监督检查，对进展慢的及时督办，推动工作任务按期完成。四是强化信息公开。实行“红黄牌”名单制。各地相关部门要定期公布不达标依法应限期整改的企业名单，即“黄牌”名单，以及经整改后仍不达标、已依法关闭的企业名单，即“红牌”名单，广泛接受社会监督。此外，通过加强行业自律、做好宣传引导，营造良好环境。
四、有哪些具体举措推动和支持企业淘汰落后产能？
淘汰落后产能涉及企业职工安置、资产处置、转产转型等多方面问题，在充分发挥市场机制作用、严格依法依规推进的基础上，政府要进一步完善政策措施，帮助企业解决实际困难，形成有利于落后产能退出的政策环境。
《指导意见》提出了资金扶持、技术扶持、差别价格等8个方面的政策措施。一是加大资金扶持。充分利用工业企业结构调整专项奖补资金、差别电价加价收入和省级淘汰落后产能专项奖励资金等，对符合条件的企业职工安置、转产转型等予以支持。二是加大技术扶持。加强规划引导和行业准入（规范）管理，通过先进适用技术的推广，引导企业进行技术改造升级。三是执行价格政策。对钢铁、水泥、电解铝等行业能耗、电耗达不到强制性标准及淘汰类产能，执行差别电价、阶梯电价、惩罚性电价和超定额用水累进加价等差别化能源资源价格。四是落实差别化信贷政策。对有效益、有前景，且主动退出低端低效产能、化解过剩产能、实施兼并重组的企业，加大信贷支持力度。对未按期退出落后产能的企业，严控新增授信，压减存量贷款。五是做好职工安置。指导企业落实主体责任，依法妥善安置职工。落实职工安置和社会保障等各项政策。六是盘活土地资源。产能退出后的相关土地出让收入，可按规定通过预算安排支付产能退出企业职工安置费用。支持退出后的工业用地用于转产发展第三产业。七是严格执法监管。加大节能监察、环境保护、产品质量、安全生产执法力度，严格依法处置违法行为。八是强化惩戒约束。对未按期完成落后产能退出的企业，依法依规实施联合惩戒和信用约束。
五、如何做好淘汰落后产能职工安置工作，《指导意见》有哪些具体措施？
淘汰落后产能必然涉及人员安置的问题，需妥善解决，确保社会稳定。党中央、国务院高度重视，明确要求将职工安置作为去产能工作的重中之重，通过企业主体作用和社会保障相结合，多措并举做好职工安置。2016年以来，有关部门按照国务院部署，已陆续出台了一系列政策措施。主要有：
做好总体部署。2016年3月，发展改革委、工业和信息化部、人力资源社会保障部联合印发《关于做好经济结构调整中职工安置工作促进社会和谐稳定的通知》，要求各地做到职工安置去向要明确、资金来源要落实、风险防控预案要完善。尤其是对困难较大的重点地区、重点行业和重点企业，要深入排查实情，制定好职工安置方案和风险处置预案，做到“一企一策、一厂一策、一矿一策”，切实将促就业保稳定的责任落到实处。同时，要加大“双创”支持力度，加快培育接续产业，努力增加就业机会。
出台配套政策。2016年4月，人力资源社会保障部、发展改革委、工业和信息化部、财政部、民政部、国资委、全国总工会等7个部门，联合发布《关于在化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》，提出了职工安置的总体要求，并从多渠道分流安置职工、妥善处理劳动关系、加强社会保障衔接、强化组织实施等4个方面，细化了相关政策措施。如，明确了职工安置的4个渠道，主要有支持企业内部分流、促进转岗就业创业、实行内部退养、运用公益岗位托底帮扶等。
《指导意见》对做好淘汰落后产能好职工安置再次进行了部署，提出要指导企业落实主体责任，依法妥善处理劳动关系，制定好职工安置方案和风险处置预案；要落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和帮扶困难人员就业等各项政策，做好社保关系接续和转移，按规定落实好社会保障待遇；要加强职业介绍和技能培训，增强失业人员的再就业能力。
明确资金支持。从已出台的相关文件看，主要有4个方面。一是工业企业结构调整专项奖补资金。中央财政结合地方和中央企业任务完成情况、需安置职工人数、困难程度等因素，对地方和中央企业进行梯级奖补，由地方和中央企业统筹用于职工安置工作。二是失业保险基金，主要用于落实失业保险待遇和企业稳岗补贴，各地还可以通过提高失业保险基金统筹层次、加强省内调剂等措施，对任务重的地区给予重点支持。三是就业补助资金，主要用于支持落实失业人员就业创业扶持政策，对化解过剩产能任务重的地区可予以倾斜。四是将差别电价加价收入统筹对符合条件的企业职工安置、转型转产等予以支持。
六、如何确保落后产能切实淘汰，不死灰复燃？
《指导意见》明确了落后产能的退出标准：按照能耗、环保、质量、安全生产等法律法规和强制性标准，依法关停、停业、关闭、取缔的企业，必须使相应产能不再投入生产。按照有关产业政策规定，淘汰相关工艺技术装备，须拆除相应主体设备。具备拆除条件的应立即拆除；暂不具备拆除条件的，应立即断水、断电，拆除动力装置，封存主体设备（生产线），企业向社会公开承诺不再恢复生产，同时在省级人民政府或省级主管部门网站公告，接受社会监督，并限时拆除。
为确保落后产能真正淘汰，不出现死灰复燃，工作中要落实好3个责任：一是落实企业的主体责任。企业应主动按照淘汰落后产能要求关停、拆除或封存主体设备，使其不再具备恢复生产的条件。二是落实地方政府工作责任。地方政府对本地区淘汰落后产能工作负总责，应切实按照国家有关要求将工作落实到位，做到落后产能真去真退。三是落实相关部门监管责任。相关部门依据职责对淘汰落后产能企业实施监管，尤其是要切实采取断电、断水等有效措施，防范已淘汰的落后产能重新启用。
七、“十二五”期间淘汰落后产能工作做法有哪些，成效如何？
“十二五”期间，按照《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》（国发[2010]7号）部署，围绕国务院确定的总体要求、主要目标、重点任务，工业和信息化部会同淘汰落后产能工作部际协调小组成员单位，建立健全工作机制，出台系列政策措施，形成了较为有效的做法。一是制定目标任务下达、分解任务和完成任务公告、省市县三级验收、部际协调小组考核等工作制度，将国务院确定的目标任务落实到位。二是制定发布淘汰标准、财政奖励、信贷融资、职工安置等政策，加强用地管理、环保监管、节能监察、电力监管、生产许可管理等，完善落后产能退出政策体系。三是发挥差别电价、惩罚性电价等价格手段作用，利用节能减排倒逼机制，综合运用经济、技术、法律、行政等手段，促使落后产能加快退出。
经过有关方面的共同努力，淘汰落后产能工作取得积极成效，“十二五”目标任务超额完成。电力、煤炭、钢铁、有色金属、建材、轻工、纺织、食品等8大领域21个重点行业近万家企业落后产能淘汰退出，其中累计淘汰电力2892万千瓦、煤炭5.75亿吨、炼铁9089万吨、炼钢9486万吨、电解铝205万吨、水泥（熟料及粉磨能力）6.57亿吨、平板玻璃1.69亿重量箱。这些落后产能及时淘汰，为地方发展先进产能和新兴产业，腾出了大量土地、能源、资源、市场空间和环境容量。
