美好生活的社会保护水准：社会政策体系中基本生活需要标准的建构

内容提要：基本生活需要保障是我国不断满足人民美好生活需要的基础。构建基本生活需要标准，关键在于瞄准相对贫困目标、构建福利认证标准和消除社会排斥状态。基于人类需要理论和国外基本需要战略等相关研究，应以民生保障、适度普惠、多维满足和防止伤害等为具体目标，建构起具有中国特色的基本生活需要标准。这一标准分为最低标准和适当标准两个层次，包括收入、医疗、教育、住房和照料五个维度的货币指标和非货币指标。以“美好生活”为核心的新时代社会政策体系要在全面性与协调性、主动性与精准性、适度性与发展性三个方向着力保障人民基本生活需要，从消除绝对贫困走向解决相对贫困。

关 键 词：社会政策；政策体系；美好生活；基本生活需要；社会保护；相对贫困

项目基金：国家自然科学基金面上项目“乡村振兴背景下村庄经济增长与环境污染：基于EKC假说和湖北的证据”(71973154)；教育部人文社会科学研究规划基金项目“城市化进程中被征地农户生计重建研究：基于可持续生计分析框架”(19YJA840006)。

作者简介：程中培(1994- )，男，湖南茶陵人，南京大学政府管理学院博士生，主要从事社会保障与社会政策研究，江苏 南京 210023；乐章(1969- )，男，湖北英山人，中南财经政法大学公共管理学院教授、博士生导师，社会政策研究所所长，主要从事社会保障、社区理论与方法研究，湖北 武汉 430073

美好生活是人类社会发展的共同愿景。随着中国特色社会主义进入新时代，不断满足人民日益增长的美好生活需要成为实现“两个一百年”奋斗目标和实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。从“物质文化需要”到“美好生活需要”的转变，深刻反映了我国社会的进步和发展阶段的提高，凸显了人民对美好生活的向往以“需要”为本位，对我国社会政策体系建设意义重大、影响深远。

作为连接人类需要和社会福祉的津梁，社会政策是提升个体可行能力和实现社会共同体美好生活的基石，兼具社会保护和社会投资的双重功能[1](P11-15)。在我国社会主要矛盾转变的背景下，认识和把握“美好生活需要”的内涵，既是实现发展成果更多更公平惠及全体人民的基础前提，也是新时代社会政策设计的核心内容。就终极目标而言，人类文明不断向前发展，人类对美好生活的追求也永无止境。那么，在当前实现人民对美好生活的向往中，美好生活需要的社会政策意涵是什么？具体而言，即社会政策应当满足何种程度上的美好生活需要？这构成了现阶段社会政策实践和社会保障制度建设的立足点和出发点。

与界定一般的人类需要相比，社会政策主要关注的是人的基本生活需要得不到满足的情况，并予以政策回应[2](P88-89)。基本生活需要不仅是人类需要体系的核心内容，而且构成了社会保障制度发展的关键动力[3]。在我国经济社会发展的总体布局中，“社会政策要托底”不仅意味着社会政策要托好经济新常态形势之底，而且意味着要托稳民生保障水平之底。保障人民的基本生活需要是不断满足美好生活需要的基础，也是消除我国社会政策发展不平衡不充分的重要抓手。因此，结合社会政策的“需要”视角，本文将基本生活需要置于社会主要矛盾转换的大背景中，通过探讨新时代基本生活需要的出场逻辑，结合相关理论和国外经验，构建具有中国特色的基本生活需要标准，进而回答美好生活向往中社会政策体系的目标状态，即社会保护水准的命题。

二、新时代基本生活需要的由来

在人类需要理论构建的需要类别体系中，基本需要(Basic Needs)是人类需要研究的核心内容，也是社会政策、社会保障和社会工作等学科关注的焦点议题。尽管这一概念为诸多学科广为援用，但其内涵和外延仍存有争议[4]。自19世纪末20世纪初英国的布思(C.J.Booth)和朗特里(B.S.Rowntree)等人最早在贫困现象的调查研究中提出最低层次生活必需品概念以来，基本生活需要的内涵侧重于人类个体和家庭生活层面，其演变与贫困研究的进展息息相关，先后经历了生理、能力、目标和权利等研究视角的转换，形成了生理需要、生活需要和需要战略等需要测度方式，特别是多重社会剥夺指数(Indices of Multiple Deprivation)、物质生活质量指数(Physical Quality of Life Index)、多维贫困指数(Multidimensional Poverty Index)和美好生活指数(Better Life Index)等指标，有力地推动了国际社会政策研究与实践《布莱克威尔社会政策词典》中“需要”条目是这样表述的：如果承认社会福利供给的目标在于满足需要，那么，社会政策对此的讨论并非空洞无物，关键在于通过某些方法评估社会人口真实存在的需要[5](P158-159)。从已有研究共识来看，基本生活需要是人类需要体系的核心概念，也是社会政策界定目标群体、识别社会需要和评估政策影响的首要工具。基于新时代不断满足人民群众的美好生活需要和我国社会政策体系发展的视角，结合我国经济发展、国家治理和社会建设的总体形势，构建基本生活需要标准的出场逻辑在于以下几点。#p#分页标题#e#

(一)提升贫困瞄准目标

随着8+1新型社会救助体系的定型和农村脱贫攻坚战的逐年推进，在全面建成小康社会的进程中，我国贫困形势持续发生变化，主要表现为根据现行贫困标准，城乡贫困人口呈现持续减少趋势。一方面，鉴于我国官方未制定城市贫困线，城市贫困人口主要对应城市低保人口，民政部相关数据显示，自2009年4季度城市低保人口达到2347.7万人的峰值后，低保人口逐年下降，截至2019年1季度降到974.9万人，在近十年时间里减少了1300多万人①。另一方面，按照年人均收入2300元(2010年不变价)的农村扶贫标准，自党的十八大以来，全国农村贫困人口累计减少8239万人，截至2018年末，全国农村贫困人口1660万人，贫困发生率仅为1.7%②。现行贫困标准下城乡贫困人口的减少，不仅表明城乡反贫困行动取得了阶段性胜利，而且表明以生存贫困为代表的绝对贫困问题已经得到有效解决，更重要的是这意味着以生活贫困为内核的相对贫困问题将成为今后反贫困面临的主要议题[6]。在这一背景下，党的十九届四中全会审时度势，提出“要建立解决相对贫困长效机制”，这为2020年城乡反贫困和社会保障体系建设指明了方向。

贫困议题转换特别凸显了贫困瞄准目标从绝对贫困转向相对贫困的必要性，围绕最低生存需要建立的传统收入贫困标准难以适应新形势下瞄准相对贫困人口的要求。社会变迁及转型下人们生活方式的变化带来了贫困现象的演化，以工作贫困和慢性贫困为代表的新型贫困的出现，亟须围绕人的“需要”建立起一整套社会政策体系，尤其是要改善贫困人口的生活品质[7]。随着贫困瞄准目标从生存底线转向生活品质，“需要”作为人的本质属性，在满足包括贫困群体在内的全体人民的美好生活需要的过程中不可或缺[8]。基本生活需要标准的构建，不仅能够超越传统最低限度型的收入贫困标准，而且与相对贫困中的收入比例方法相比，基本生活需要更加强调从生活状态上瞄准贫困、从基本层次上满足需要，其内涵更具包容性和多维性，有利于全方位筑牢全体社会成员的民生保障安全网，提供连接最低生存需要和美好生活需要的中间层次目标。

(二)建构福利认证标准

大数据时代的社会治理不仅面临着“信息碎片化”和“虚拟化风险”等新型挑战，日益增多的信息资源也为国家实现共建共治共享的社会治理格局提供了重大机遇。在国家的社会治理特别是福利治理视域中，建构有效的认证体系是把握人民群众的需要和期望、准确提供公共服务的基础，有利于提升治理能力、保障人民福祉[9]。随着我国城乡家庭经济状况核对系统信息化和农村精准扶贫行动的深入，建立福利认证体系逐渐成为经济发达地区和不发达地区的共同选择，在消除贫困瞄准偏差并促进国家、个体之间信息沟通上发挥了重要作用[10]。但是，现行社会救助认定标准仍然是在传统的绝对贫困基础上构建的收入—财产标准[11]，其中对贫困家庭机动车、房产和存款等部分财产限制的合理性有待商榷，而且，部分经济发达地区社会救助实践表明财产标准存在“过紧”和“固化”问题，财产标准在经济社会发展水平提升和地区生活方式存在差异的条件下适应性具有较大局限[12]。

基本生活需要为福利认证体系的有效建构提供了来自人类需要理论的新视角。罗静和沙治慧认为，人类的基本需要是超文化存在的，是社会普遍需要构成了社会保障制度的基本内核，满足基本生活需要不能完全依赖货币手段[13]。人类需要所具有的丰富性、社会性和历史性[14]，决定了以基本生活需要为内涵的福利认证标准能够从更为全面、普遍和适当的角度衡量相关群体的需要满足状况，从而回答社会保障制度中“基本生活需要的政策意涵究竟是什么”的议题。构建基本生活需要标准有利于主动发现并瞄准基本生活需要的匮乏状况，评估家庭或个体的基本生活需要满足程度，进而为有针对性的社会政策和社会服务设计提供信息基础和行动指南。对基本生活需要标准进行福利认证的落脚点在于人及人的需要，这一标准的内核是人类的基本需要而具备建立规范的统一性，而且其强调基本生活需要是作为整体的生活“需要”集合而具备收集事实的全面性。因此，构建基本生活需要标准是加强福利认证体系有效性、提升国家再分配能力的应然选择。#p#分页标题#e#

(三)消除社会排斥状态

改革开放以来，我国快速的市场转型同时催生了中国特色的社会政策体系，进入21世纪后，我国养老、医疗、教育和住房等领域社会政策的蓬勃发展，开启了建设发展型社会政策的进程[15]。但在社会政策实践中，一些社会保障制度仍然秉承了“选择式”的福利待遇设计，一方面是相关福利资源的总供给和普惠性不高导致地方上存在争当贫困户来获取“福利资格”的现象，另一方面是部分弱势群体的基本生活需要长期得不到满足而形成社会排斥现象。正如岳经纶和方珂所认为的，在新时代构建完整的社会政策体系、应对系统性社会风险的背景下，回归“人类需要本位”的福利体系十分必要，满足公民的基本生活需要既是社会政策的价值理念，也是完善基本公共服务体系的政策方向[16]。

就“人类需要本位”的社会政策而言，基本生活需要标准的构建有利于建立社会安全网的基准线，不仅通过向贫困群体提供社会保护的方式保障其基本生活，而且以普遍主义的方式消除弱势群体的社会排斥状态。正如多亚尔(L.Doyal)和高夫(I.Gough)在《人的需要理论》中所提出的，需要的理由在本质上是公共的，健康和自主是所有人的基本需要，而实现普遍的人类基本需要是所有人为了避免严重伤害而必须达到的目标[17](P51-63)。根据基本生活需要标准建构的社会保护水准，不仅克服了传统收入标准在识别和评估人的需要方面的局限，并且能够作为通往美好生活的“中间需要”(Intermediate Needs)满足标准，有效防止社会排斥给弱势群体带来的伤害。更重要的是，基本生活需要强调在人的生理性需要基础上对文化、社会交往等社会性需要的满足，超越了基本生存层次的物质需要满足，试图构建一个得到社会认可且体面的“社会通行标准”，有利于形成普遍的“社会公民身份”。因此，通过社会政策实现人们的基本生活需要，有利于向全体社会成员提供内容广泛的基本保障——确保达到基本生活水准，而且有利于消除社会排斥和维护社会权利。

三、基本生活需要标准的内容建构

(一)基本生活需要测量的典型经验

基本生活需要标准的构建思路来自国外基本需要战略(Basic-needs Strategy)和生活质量指标(Quality of Life Index)的相关研究，其中以发展中国家肯尼亚、泰国的“基本需要战略”(Basic Needs Activities)，发达国家韩国的“首尔市民福利标准”(Seoul Welfare Standard)和OECD“美好生活指数”(Better Life Index)最具代表性。

在20世纪六七十年代，联合国和国际劳工组织大力倡导“基本需要战略”，其目的在于通过市场就业和经济发展等途径满足人们的基本需要，这对第三世界国家产生了广泛影响。在这一背景下，20世纪70年代肯尼亚根据基本需要战略规划了一系列的标准，结合本国国情设计了“基本需要行动”(Basic Needs Activities)的具体指南，主要内容包括：第一，通过创造就业机会、资产再分配和提高生产力等方式促进目标群体达到一定收入水平；第二，采用直接方式促进实现营养、健康、教育、住房和水等核心基本需要方面制定的目标；第三，增加让低收入群体利用其可支配收入和公共部门、社区机构能够购买的基本商品和服务的产量；第四，注重分权、参与和自立[18]。泰国的基本生活需要战略更强调生活质量导向。1991年泰国“关于人民生活质量的报告”认为，良好的生活质量应该包括佛教教义所规定的四种生活必需品——食物、衣服、药品和住房，具体包括六大基本需要：充足的食物和营养、教育、健康、住房、就业、社会参与[19]。总体而言，发展中国家的基本需要战略旨在改善贫困者的生活，通常不关心提供即时使用的消费品，而是注重从教育和健康方面增强人力资本，最终为经济增长奠定基础[20]。

2012年首尔市发布“首尔市民福利标准”，在韩国历史上首次由地方政府从公共角度明确规定市民在收入、住房、照看、医疗和教育等五个领域中应享有的福利最低标准及适当标准，这一标准通过构建社会福利适当标准超越了韩国原“国民福利最低标准”，于2013年5月获得联合国“公共行政奖”[21]。这一标准的构建立足于韩国从“剩余型福利”向“普遍型福利”迈进的时代背景，借鉴东京、伦敦等国际特大城市投资型社会政策建设经验，按照运用社会保护和社会投资实现美好生活质量(Better Quality of Life)的目标思路，在公民积极参与的基础上结合相关专家意见，根据社会权利、普遍福利、适当标准、包容性福利和公民参与等原则建立了前述五个领域的福利最低标准及适当标准，其目的是满足首尔市民日益增长的生活需要[22]。#p#分页标题#e#

OECD美好生活指数(BLI)源自20世纪60年代“社会指标”兴起后学界开展的“生活质量”指标系列设计与测量研究，在包括人类发展指数(HDI)、社会进步指数(ISP)和社会发展指数(SDI)等生活质量评价指标中，与大多数生活质量评价指标乃至GDP指标相比，美好生活指数能够更有效地衡量和预测国民的主观幸福感，成为构建具有国际可比性且能被广泛接受的新型幸福感指标的基础[23]。OECD于2013年设计的美好生活指数包括家庭收入、财产、工作、住房条件、健康、工作生活平衡度、教育、社会交往、环境质量、安全度和生活满意度等11个维度，共有24个二级指标，目的是衡量该国或者地区上述维度的居民福祉状态，能够在该国生产的商品和服务的货币价值之外，更好地揭示教育、司法、就业、安全、环境和社会关系等因素对居民生活质量的影响[24]。OECD国家美好生活指数的测量经验表明，构建生活质量评价指标能够从人民群众需要的角度统筹考虑社会发展，而不单单根据GDP等指标衡量经济增长的成果[25]。

上述国际经验表明：其一，基本生活需要与生活质量密不可分，满足基本生活需要是改善居民生活质量、提高人力资本和统筹社会发展的重要途径；其二，不同国家或地区之间的基本生活需要内容上具有普遍性，主要包括收入、就业、健康和教育等需要，这也与人类需要理论中多亚尔和高夫等学者的观点相一致；其三，基本生活需要标准的构建具有多维满足性和社会发展性，既表现为具体项目指标及其满足方式的多元性，而且有必要设置层次式的标准体系，从而建立起不断满足基本生活需要的长远目标。

(二)基本生活需要标准的目标建构

在新时代基本生活需要的功能定位与国际相关测量经验的基础上，本研究围绕基本生活需要这一人类福祉的核心内容，基于如下具体目标建构基本生活需要标准。

1.民生保障

党的十九大报告提出要“坚持在发展中保障和改善民生，增进民生福祉是发展的根本目的”，突出强调了新时代民生保障的根本目标在于增进人民的民生福祉，要求民生事业“在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。社会政策作为实现人类福祉的重要手段，其五个关键领域——社会保障、医疗卫生、教育、住房和个人社会服务的内容与民生保障项目高度一致。基于社会政策的视角，新时代民生保障目标应当体现在基本生活需要标准的设计之中，基本生活需要的具体项目对接民生保障的主要内容，具体对应为收入、医疗、教育、住房和照料五个维度的基本需要，从而构建具备全面性的社会保护水准作为实现美好生活的基础标准。

2.适度普惠

适度普惠的内涵是引入普遍式(Universal)和制度型(Institutional)的社会福利原则，瞄准并满足全体社会成员的社会需要并提供适当的社会福利资源和保障水平，这与选择式(Selective)及补缺型(Residual)的社会福利原则针对经过资格审查的弱势群体提供的有限保障方式截然相反。王思斌认为，全面建设小康社会要求构建适度普惠型社会福利制度，该制度要面向全体国民同时又涵盖社会生活的基本领域，强调覆盖一定区域的全体社会成员和社会福利水平的适度性[26]。在适度普惠原则下，基本生活需要标准以识别家庭或个体是否存在某项需要未满足状态为目标，通过相关社会政策瞄准、帮扶相关需要未满足的群体，而不要求按照是否符合基本生活需要之外的资格标准。并且，本研究为基本生活需要设计了最低和适当两个层次的标准“最低标准”代表一定时期内实施相关社会政策以满足基本生活需要的底线，而“适当标准”的福利水准要高于“最低标准”，属于达到一定经济社会发展水平后提升基本生活需要标准、逐步实现人民美好生活需要的指导性目标。

3.多维满足

由于人的需要具有丰富性、社会性和历史性，人的需要类别及其满足方式也十分丰富[27]，因而，基本生活需要本身是一个内涵广泛、满足方式多元的概念。结合国际生活质量指标以及多维贫困方法的应用经验，超越单一的收入标准视野，构建多维的基本生活需要测量指标，能够更好地识别相对贫困人群在发展过程中的多方面匮乏和需要满足状况。进一步而言，基本生活需要标准借鉴了家计调查、专业诊断和人口属性等社会分配的资格识别方式[28](P148-152)，将相关需要满足的具体指标设计分为“货币指标”和“非货币指标”，多维涵盖家庭相关需要的不同满足方式。#p#分页标题#e#

4.防止伤害

人类需要理论认为，避免人的严重伤害是实现普遍需要的根本目标，而且应当通过一种适当的“满足物”得到满足[17](P51-63)。在基本生活需要标准体系中，医疗、教育、住房和照料维度的货币指标均借鉴了世界卫生组织的灾难性医疗支出标准，即当家庭的医疗费用支出等于或超过家庭支付能力(非生存支出)的40%时，该家庭即发生了灾难性医疗支出[29]。这是由于家庭在上述各需要维度的消费支出具有阶段性，而相关需要维度的费用支出占比一旦急剧上升，将导致其经济状况极度恶化，甚至危及其他基本生活需要的满足，产生“因病致贫、因学致贫”等严重后果。因而，医疗、教育、住房和照料维度的货币指标发挥着防止伤害的“满足物”功能，最低标准采用家庭相关费用支出不超过家庭非生存支出的40%，要求社会政策体系运用保险、费用减免和转移支付等方式，以保护那些满足相关基本需要带来较大费用开支的相对贫困家庭，目标是避免其陷入支出型贫困等生活困境，从而防止可能导致的严重社会伤害。上述指标的适当标准降至该比例的一半，设定为家庭非生存支出的20%，这有助于向相关家庭提供更高水平的保护，进一步减轻其满足相应维度基本生活需要的经济负担。

(三)基本生活需要标准的指标内容

结合上文，从新时代民生事业的保障目标和人类需要理论出发，本研究以家庭为单位，将基本生活需要划分为收入、医疗、教育、住房和照料五个维度上的基本需要，构建了包含最低标准和适当标准、货币指标和非货币指标的基本生活需要标准，标准的维度与指标设计见表1。

表1 基本生活需要标准：维度与指标

基本生活需要维度 最低标准 适当标准货币指标 非货币指标 货币指标 非货币指标收入 家庭人均收入不低于当地居民家庭人均收入中位数的30% 向有劳动能力的家庭成员提供公益性岗位或职业技能培训 家庭人均收入不低于当地居民家庭人均收入中位数的50-60% 向有劳动能力的家庭成员提供优质就业服务医疗 家庭医疗费用支出不超过家庭非生存支出的40% 家庭享有基本医疗保障 家庭医疗费用支出不超过家庭非生存支出的20% 实现全民健康覆盖教育 家庭教育费用支出不超过家庭非生存支出的40% 义务教育阶段学生不因家庭经济困难辍学；义务教育阶段缩小地区条件差异 家庭教育费用支出不超过家庭非生存支出的20% 所有教育阶段学生不因家庭经济困难辍学；义务教育阶段提供优质教育服务住房 家庭租房费用支出不超过家庭非生存支出的40% 家庭享有基本住房保障 家庭租房费用支出不超过家庭非生存支出的20% 家庭享有适足住房权利照料 家庭照料费用支出不超过家庭非生存支出的40% 家庭所在社区提供基本照料服务 家庭照料费用支出不超过家庭非生存支出的20% 家庭所在社区提供优质照料服务

1.收入维度对应家庭的食物、衣服、日用品和能源等日常生活消费方面的基本需要

这一需要的满足有赖于家庭拥有稳定的经济收入来源。一般而言，有劳动力的家庭通过成员就业获得稳定的收入来源，无劳动力的家庭依靠救助等转移性收入维持其日常生活。因而，非货币指标强调向有劳动能力的家庭成员提供就业等相关服务。货币指标均设置为收入相对贫困标准，最低标准为家庭人均收入不低于当地居民家庭人均收入中位数的30%，也就是国际上相关研究提出的收入“极端贫困标准”，且最低标准的收入比例设置接近适当标准的一半；适当标准则将这一比例提高到人均收入中位数的50-60%，目标定位为OECD国家收入贫困线的平均水平[30]。非货币指标的最低标准要求提供充足的公益性岗位或职业技能培训项目来满足相关家庭成员就业的最低限度需求，适当标准则设定为优质就业服务，要求实现相关家庭劳动力与就业岗位的精准适配。

2.医疗维度对应家庭基本的个体健康需要

主要包括家庭成员必要的医疗卫生和健康保健方面的需要。医疗作为一种基本生活需要，不仅是人类最基本需要(健康和自主)的主要内容，而且良好的卫生设施和医疗服务也被视为个体生活质量和生产力提高的基本要求[1](P53-54)。医疗维度(包括下述教育、住房和照料)货币指标的设定说明详见前述防止伤害原则的内容，此不赘述。在非货币指标中，最低标准要求家庭享有基本医疗保障，着眼于基本医疗保障体系的健全，要求通过公共卫生设施建设和基本医疗服务措施，确保患有大病、慢性病的家庭成员能够得到及时有效的救治，保障相关个体最基本的生理健康需要。适当标准要求实现全民健康覆盖，这是对标中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》构建的较高水准。具体来说，在覆盖范围上，要实现健康领域基本公共服务均等化，向全体国民提供优质医疗服务；在保障水平上，应当缩小城乡、地区、人群间基本健康服务和健康水平的差异，提高健康服务总供给及其服务水平。

3.教育维度对应于家庭基本的个体教育需要和文化生活需要

人类社会中人的生存和生活都离不开文化，现代社会中文化最主要的传递途径是教育。教育需要的满足与儿童福祉及其可行能力的培育密不可分。在中国儒家传统的社会文化环境中，教育对于发展人力资源和促进社会公平发挥着至关重要的作用。在教育维度的非货币指标中，最低标准要求义务教育阶段学生不因家庭经济困难而辍学，并且要缩小义务教育阶段地区条件差异，通过提供学费减免、生活补贴和助学贷款等方式，确保未成年人义务教育方面的基本需要得到完全满足，注重缩小义务教育阶段地区基础教育设施和教育服务环境的差异，尽可能实现义务教育阶段相关公共服务的均等化。适当标准则将学生不因家庭经济困难辍学的要求延伸到全部教育阶段，强调提升教育保障水平、促进高等教育普及化和实现成人终身教育；义务教育阶段要求提供优质教育服务，具体包括良好的学习环境、优质的教学质量以及多样化的教育选择，在消除城乡、地区教育水平差距的基础上缩小人群之间教育资源和机会的不平等。

4.住房维度对应家庭基本居住需要

人的生活与生产都离不开一定的空间条件，适宜的居住环境是社会成员身体健康、生活幸福的必要条件。居住环境方面基本需要的满足有赖于足够数量和一定质量的住房资源供给。鉴于拥有完全住房产权的家庭住房维护费用测量和标准设计存在一定困难，住房维度的货币指标的关注点集中在家庭租房费用支出的控制上，沿用了此前维度的支出比例设置。在非货币指标中，住房维度的最低标准要求家庭享有基本住房保障，瞄准相对贫困家庭存在的基本住房困难，通过配租、配售保障性住房和租赁补贴、危房改造补助等方式保障城乡居民家庭基本居住需要。适当标准要求家庭享有适足住房权利，这一概念最早来自联合国1996年形成的《人居议程》。联合国经济、社会及文化权利委员会强调不应对适足住房权作狭义的解释，而应将其视为生活安全、安定和有尊严的权利。具体而言，适足住房标准意味着住房权受法律保障、拥有安全适当的居住设施、住房经济成本可负担、具有一定宜居程度、能够满足弱势和边缘化群体的特殊居住需求以及住房拥有一定的文化环境③。

5.照料维度对应家庭的基本照料需要

主要是家庭成员中老年人、儿童等特殊群体存在的照料需要。在现代工业社会，家庭形态变迁和照料功能弱化使得照料需要成为社会政策的关键议题，尤其凸显于中国人口老龄化、生育率走低和女性劳动力“工作—家庭”再平衡化的进程之中，构建面向家庭的照料社会政策，满足其家庭照料需要刻不容缓[31]。照料维度的货币指标与前述设计类似，其最低标准和适当标准关注于控制家庭照料费用支出规模，分别设定了不超过家庭非生存支出的40%和20%两条线，综合采用儿童津贴、高龄津贴和失能老人补助等现金转移支付方式保障其照料需要。非货币指标主要基于社区照料服务的可及性和可得性视角。最低标准要求家庭所在社区能够提供基本照料服务，保障有照料需要的家庭能够及时有效地获得社区相关服务，通过社区相关机构提供生活照料、日常护理、精神慰藉、临时或短期托养等基本照料服务；适当标准设置为社区提供优质照料服务，重在提升社区照料服务的质量，包括公共照料服务的均等化、社区照料服务项目的多元化以及社区照料设施达到国际推荐标准，在整合社区照料资源的基础上满足相关家庭多层次、多样化的照料需要。#p#分页标题#e#

四、结论与政策建议

人民对美好生活的向往对新时代民生事业建设和社会政策体系发展提出了新的要求。在不断满足人民群众美好生活需要的过程中，基本生活需要保障的实现与民生工作息息相关，对消除我国社会政策发展不平衡不充分具有重要意义。本研究从经济发展、国家治理和社会建设视角提出新时代基本生活需要的出场逻辑在于瞄准相对贫困目标、构建福利认证标准和防止社会排斥状态。结合人类需要理论和国外基本生活需要测量经验，基于民生保障、适度普惠、多维满足和防止伤害等具体目标来设计基本生活需要标准，研究对收入、医疗、教育、住房和照料五个维度上的基本需要设立相应的货币和非货币指标，从而建构起美好生活的社会保护水准。构建基本生活需要标准的目标不仅有利于推动“美好生活”研究领域回归“需要”的理论辨析和测量探讨，而且有助于形成以“美好生活”为核心的新时代社会政策体系的实践指南。具体而言，新时代社会政策体系要在全面性与协调性、主动性与精准性、适度性与发展性等三个方向着力保障基本生活需要，有关政策建议如下。

(一)全面构建需要导向社会政策体系，协调完善多维度社会安全保护网

新时代社会体系建设要基于需要导向，跳出传统的“补缺式”和“选择式”社会政策范式，从基本生活需要的收入、医疗、教育、住房和照料等目标维度整合相关政策内容和结构，形成社会救助制度托底基本生活需要最低标准、社会保险与社会福利制度对接基本生活需要适当标准的格局，加快“现金+服务”等资源输送机制的创新运用，关注基本生活需要的非货币指标保障，全面改善社会政策目标群体的生活品质。

(二)主动拓展国家福利认证指标系统，精准识别基本生活需要满足状况

在我国社会治理和民生领域的大数据应用快速发展背景下，“居民家庭经济状况核对”和“民生工作服务平台”等智能化信息系统的建立，迫切需要超越单一的收入和经济信息指标，基本生活需要标准的应用能够进一步促进福利认证指标系统的优化健全，可以提供衡量家庭基本生活需要满足状况的精细化标准。要主动将基本生活需要标准引入民生大数据系统，逐项识别家庭基本生活需要满足状况，主动瞄准基本生活需要未满足的弱势群体并为其提供精准化的社会服务。

(三)逐步提升社会保障制度目标定位，不断满足人民群众的美好生活需要

从人类需要本身的历史性出发，社会保障制度的基本生活需要内容具有时代性，因而，基本生活需要标准的调整应当在适度性和发展性之间寻求平衡。具体而言，相关社会保障政策设计要与基本生活需要标准实现对接，推动全国各省区社会保障制度建立并达到基本生活需要的最低标准；在支持东部沿海等发达地区和中西部有条件的特大城市率先达到基本生活需要适当标准的基础上，通过加大中央财政民生领域转移支付、促进建立地区间社会建设领域协调机制等方式，遏制并消除地区之间、群体之间社会保护水准的不平衡。在实现基本生活需要保障的共享发展过程中，逐步从消除绝对贫困走向解决相对贫困。

①民政部《2009-2019年民政数据统计季报》，访问链接：http://www.mca.gov.cn/article/sj/.

②国家统计局：《2018年全国农村贫困人口减少1386万人》，《人民日报》，2019年3月8日第7版。

③联合国《联合国人权高专办情况介绍第21号〈适足住房权〉》，访问链接：https://www.un.org/zh/development/housing/aboutl.shtml.

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