新时期“一国两制”下检验检疫的职能定位

一直以来，对香港、澳门业务是检验检疫工作中独具特色、意义特殊的一个领域。随着近年来国家“一带一路”建设、自贸试验区发展战略的推进，特别是在香港回归祖国二十周年之际，粤港澳大湾区规划建设的提出，“一国两制”实践和粤港澳合作进入了新的历史时期，检验检疫部门亟待认清新时期“一国两制”下自身职能定位，更好地服务“一国两制”大政方针的发展和国家战略目标的实现。

新时期“一国两制”下检验检疫面临的形势和要求

“一国两制”下检验检疫被赋予新的历史使命。近年来，国家支持港澳繁荣稳定、深化粤港澳合作发展的意图日益凸显。国家“十三五”规划提出支持港澳参与国家双向开放、“一带一路”建设，提升港澳在国家经济发展和对外开放中的地位和功能。李克强总理在今年两会《政府工作报告》中提出，要研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划，这意味着过去由地方主导的区域发展规划，被提升到了国家发展规划的层面。2017年7月1日，在习近平主席的见证下，《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》在香港签署，旨在通过大湾区这个平台，使港澳融合到珠三角的产业链条中，实现港澳和内地经济、生活的深度融合。大湾区规划的关键，在于如何促进湾区内各城市间人流、物流、资金流与信息流等要素真正地高效便捷流通。这必将要求检验检疫监管模式有更大的突破、更高层次的创新和更根本性的改变。

“一国两制”下检验检疫面临着通关形势的特殊性。2016年内地赴港旅客4277.8万人次，是回归时的18倍；赴澳旅客2045.4万人次，是回归时的13倍。往来内地与港澳的两地居民成为通关主体，以拱北口岸为例，内地居民占入境旅客总量的53.6%，港澳居民约占44.5%，“同城化”日趋明显。2016年，内地与港澳贸易额为3085.4亿美元，是1997年的3.5倍，随着港珠澳大桥的建成通行，内地与港澳间物流更加便捷。与此同时，传统检验检疫通关查验模式与通关便利需求、通关量增长趋势与检验检疫自身资源配置之间的矛盾日渐凸显。2015年，国务院在珠海开展了口岸查验机制创新试点工作，通关便利化和人力资源使用效益得到一定提升，但相关工作仍需进一步深化推进。

“一国两制”下检验检疫承担着推进贸易自由化的重要任务。自2003年CEPA及补充协议的实施，内地与港澳在货物、服务、投资贸易方面的自由化程度逐年提升。2015年，内地又分别与港澳签署了CEPA服务贸易协议，基本实现了内地与港澳的服务贸易自由化，包括认证检测领域在内的诸多服务领域将向港澳开放。2017年，内地与香港签署了《CEPA投资协议》和《CEPA经济技术合作协议》，香港投资内地的门槛大大降低。然而实施过程中“大门已开，小门没开”的问题依然存在，这个现象在检验检疫领域仍有体现，亟待突破。

新时期“一国两制”下检验检疫职能定位探讨

新时期“一国两制”下检验检疫的职能定位和模式创新应始终把握中央“一国两制”政策的大方向，遵从“一国”前提，把握“两制”差异。遵循“一国”前提，即要改变以往照搬适用于“国与国”之间检验检疫政策的做法，在“一国”范畴内对港澳进行特殊的制度设计和口岸监管模式重构；把握“两制”差异，是要比较内地与港澳在口岸监管和贸易政策上的差异，针对双方通过合作无法包容的部分，尊重港澳高度自治权，使检验检疫监管模式创新与“一国两制”的发展阶段相适应。应着重从以下方面着力。

以维护安全为根本，高效管控风险。维护安全是检验检疫部门的法定职能，也是核心职能。港澳产业结构特殊，贸易高度自由化，因此其安全风险防控目标和保护水平在相当长的时期内必将与内地存在差异；加之未来的大湾区时代，区域内将实现人流、物流等要素最大限度的无障碍流通，势必导致疫病疫情传播的风险大大增加。这就要求我们要根据“一国两制”下特殊的通关流量和结构特征，构建基于风险管理的口岸监管体系，提高监管的精准度，形成对高风险对象严密监管，对低风险对象快速放行的差异化监管模式。在科学风险评估的基础上，针对往返两地的港澳人员和交通工具适度放宽检疫要求，重点把控来自国际的疫病疫情传播风险，防止重点敏感商品的质量安全事故发生，实现放管并举。

以实现最大便利为导向，推行联动协作。面临形势的迫切需求，应在确保安全高效监管的前提下，使“一国两制”的制度红利得到充分释放，实现要素的高效便捷流通。当前，检验检疫部门要持续推进和扩大口岸查验机制创新工作，创新口岸“合作查验、一次放行”通关模式下旅客检疫监管；推行预检验和检验检疫前置等监管新模式，提高通关效率、降低物流成本。重点要在深化内地与港澳执法协作方面大胆探索，通过加强口岸执法联动协作，推行粤港、粤澳检验检疫信息互享、监管互认、执法互助，使“一国两制”下的通关模式和流程发生根本性的变革。

以服务国家战略为目标，促进区域协同发展。首先，要认清国家支持港澳繁荣稳定的大政方针，把握“一带一路”倡议和粤港澳大湾区战略中对港澳的发展定位，充分发挥检验检疫部门职能优势主动作为。其次，要联合有关部门，对港澳深入调研，分析业界对制度创新的需求，找出制约因素，对港澳出台有针对性的制度和模式。现阶段，要支持澳门建设葡语国家食品集散中心、中葡中小企业的商贸服务中心、中葡经贸合作会展中心，促进澳门经济适度多元可持续发展；支持香港巩固和提升国际金融、航运、贸易三大中心地位发展创新及科技事业，培育新兴产业，助力构建粤港澳协同发展的现代产业体系。（珠海检验检疫局课题组）