推动特殊区域产业转型 培育发展新动力

2016年10月14日，税务总局、财政部和海关总署共同发布了《关于开展赋予海关特殊监管区域企业增值税一般纳税人资格试点的公告》，对新常态下推动特殊区域产业转型、培育发展新动力具有重要意义。由于缺少有效沟通协调，在试点过程中该文件对检验检疫执法监管工作造成了较大的影响，亟须加以研究提出对策。我们以江苏昆山综保区、苏州工业园区综保区为例，进行了初步研究，对完善检验检疫相关政策提出建议。

试点背景及进展

出台背景。由于特殊监管区内企业具有境内关外的特点，不是增值税纳税义务人，从特殊监管区出区进入国内市场则相当于进口，需要征收增值税。区内企业产品销售到境内区外时，因不能开具增值税发票用于国内环节抵扣，使区内企业面向国内市场时失去竞争力。为便利内销和采购国产料件，海关特殊监管区域内的企业迫切希望取得增值税一般纳税人资格，享受税制改革带来的红利。

政策内容。政策核心：赋予特殊区域内的试点企业以增值税一般纳税人的资格，从而大大减轻企业的内贸成本，推动区内企业实现从“两头在外”“大进大出”到对接国内外“两个市场”、利用好“两种资源”的转变。具体内容如下：一是内贸政策。试点企业向境内区外销售货物 （包括销售给其他试点企业的货物），按规定申报缴纳增值税、消费税，可开具增值税专用发票。试点企业从区外购进货物，可索取增值税专用发票，作为“免抵退”的凭证。二是保税政策。试点企业“两头在外”的加工贸易业务继续沿用保税政策，包括从境内购买并进入试点区域的保税货物。试点企业内销货物中含保税货物的，按照保税货物入区状态向海关申报缴纳进口税收，并按照规定补缴缓税利息。

根据国家规划，今后特殊区域不再是“境内关外”的传统定位，而是“我国境内实行较为特殊的财政、税收、海关、商检等政策的特定区域”，其所具有的特殊政策也将是全面性、综合性的。

试点对检验检疫部门影响

二线逐渐模糊。一是区内试点企业从区外进区的原材料只要开增值税发票的不管是否在目录内，不再进行检验检疫报检，生产的产品销往区外也不再申报检验检疫。企业走一般纳税人特殊通道进出综保区卡口，相当于国内企业之间流通，无需验核报关、报检放行指令。二是区内试点企业从境外进口的保税料件根据原管理规定无需检验，但这部分可能用于内销货物中，海关根据企业生产产品的内外比例进行保税转非保税，采取“进料料件补内销”方式，这部分属于检验检疫目录内的货物海关系统也无需验核通关单。三是试点企业明显不再“境内关外”，随着试点企业数量增多、批次金额加大，原先特殊监管区“二线”将逐渐模糊，变成“虚线”。检验检疫基于“一线”“二线”的分线管理方式将面临严峻的挑战。

业务相应减少。由于试点企业具备区外企业身份，原先从区内生产的成品和零部件销往区外也不视为进口，不再申报二线检验检疫，导致检验检疫部门业务量下降。以昆山综合保税区某企业为例，试点后该公司将关闭区外工厂，将订单全部整合到区内工厂。按照年产120万台投影机、30%内销的预计，将有30-40万台、至少1亿美元的投影机直接进入国内市场，而无需进口海关/检验检疫申报手续。

监管出现漏洞。区内试点企业从境外进口或从区内保税仓储转来的保税料件无论是已安装到内销成品中还是直接出到区外企业，原本实施的二线检验检疫监管（如申报、强制性产品入境验证、检验等）均难以有效实施。

检验检疫部门建议

昆山检验检疫局综合保税区办事处在做好调查研究的基础上，结合长期工作实际，提出了“一线+虚拟二线”的分线管理的设想。主要内容是：试点企业实质为区外企业，其内销货物已不属于进口货物，不再适用《进出口商品检验法》及其条例以及《进口许可制度民用商品入境验证管理办法》，内销货物质量安全监管责任已转移到地方质量监督部门。其境外入区货物不再适用检验监管“分线管理”，按照区外企业方式在一线完成相关检验监管和验证工作。其从区内非试点企业购买的货物属于进口货物，则当适用《进出口商品检验法》及其条例以及《进口许可制度民用商品入境验证管理办法》，应当依旧按照《特殊监管区域检验检疫工作流程规范》实施检验监管，按一般进口程序管理，实施检验监管。法律法规规定应实施验证管理的，实施验证管理。

长期监管对策

据了解特殊监管区，下一步还可能进一步叠加选择性征税、贸易多元化等改革措施，进一步促进特殊监管区转型升级、开拓国内市场、方便货物流转。结合海关区域一体化改革，特殊监管区“境内关外”的特征将进一步淡化，传统的检验检疫特殊监管区分线管理将难以适用。因此建议：对特殊监管区检验检疫监督管理工作规范进行补充和完善，明确不能实施“分线管理”的情况和企业类型，对之按照一线实施检验检疫监管。加大与特殊监管区海关数据共享力度，积极参与海关与地方特殊监管区改革试点，积极参与相关信息化系统建设，获取/共享相关数据信息，按照“三互”原则确立检验检疫通关单地位作用，确保检验检疫监管有效性。全面推进检验检疫特殊监管区信息数据收集/共享。加大对物流企业、特殊企业（试点企业）的甄别、登记、监控，形成有效的数据围网。（江苏昆山检验检疫局李晓晋高飞宋乐林）