如何实现风险管理在监管体系中的核心作用
珠海检验检疫局 黎庆翔 陈幼朋 张 炜
近年来，全系统对改革进出口商品监管制度的研究和实践在不断探索推进，2017年，中央改革办提出有关完善进出口商品质量安全风险预警和快速反应监管体系改革研究任务，有关文件已于近期经国务院印发。珠海检验检疫局主动探索实践，积极研究构建以风险管理为核心的监管新体系，取得了积极成效。 一、以风险管理为核心构建监管新体系是破解困境的必由之路 检验检疫部门对进出口商品的监管体系一直是以“商品检验”为核心，以“商品逐批申报放行”为主要手段建立起来的。近年来，检验检疫部门对进出口商品监管业务进行了大量的改革优化，却始终没有根本上改变依托“法检目录”、进出口商品逐批报检、逐批评定合格与否的做法。随着外贸规模持续增长，新型贸易业态不断涌现，国际贸易便利化要求不断提高，其弊端已逐渐显露出来，集中体现为三大矛盾日益突出：逐批申报放行耗费过多资源与发现重大安全隐患能力不足的矛盾日益突出，严守国门安全底线与提高检验检疫通关效率无法有效平衡的矛盾日益突出，国际贸易规模不断增长与监管资源相对不足的矛盾日益突出。因此，检验检疫部门亟需重新构建一套更加科学的进出口商品监管体系。 当前以商品检验为核心构建的传统监管体系面临的这三大矛盾，直接导致检验检疫部门对系统性、区域性、行业性的违法违规风险做到及早发现和处置的能力不足，进出口商品监管工作存在着检验检疫核心职能得不到很好履行的现实隐患。而风险管理可以对风险实施有效的监测、评估、分级、预警和处置，以最小的成本获得最大安全保障。因此，近年来在进出口商品监管工作中强调融入风险技术、风险方法、风险理念等风险管理因素已较为普遍，但是目前风险管理的地位作用仍然是作为监管履职的基础、参照，没有提升成为整个监管工作的核心。只有以风险管理为核心构建监管新体系，才能有助于检验检疫部门真正实现职能定位从微观的检验工作提升为宏观的监管工作，真正实现“管得住”与“放得开”的有机融合，将有限监管资源用在安全为本、严守底线的“刀刃”上，实现中央改革办关于切实保护消费者合法权益的要求。 二、监管理念的突破和更新是风险管理发挥核心作用的先导 以风险管理为核心构建进出口商品监管新体系，根本上意味着必须重构现行以检验为核心的监管体系。没有思想解放和观念转变，改革必将难以推进。因此，风险管理在监管新体系中发挥核心作用必须以监管理念的突破和更新作为先导。尤其应重塑下列监管理念：一是对机构职能定位的认识实现新提升，即从“商品质量的合格背书人”提升为“合法合规的监管者”。二是对监管目的、客体和重点的认识实现新提升，即监管目的是防范和控制违法违规所带来的重大质量安全风险，而不是通过合格评定保证商品质量合格；监管客体是违法违规综合风险，而不是进出口商品及其行政相对人；监管的对象是监管客体所依附的进出口商品及其相关行政相对人，重点对象则是经动态风险分析认为可能带来重大风险的进出口商品及其相关行政相对人，所实施的监管是基于风险管理的差异化监管，而不是面面俱到的监管。三是对履行监管职责的认识实现新提升，即风险管理自成体系和有效运作，实施风险管理的过程就是履行监管职责的过程。 三、风险管理在监管新体系中发挥核心作用的路径探讨 现行机制无法实现风险管理在监管中发挥核心作用，解决路径之一是对相关机制进行重构。 一是自上而下重构各层级的职责分工。可考虑改革目前“总局—直属局—分支机构“的三级职责分工，着力破除各辖区“画地为牢”和各业务领域“竖井式”管理的藩篱。建立“中心管理—现场执行“的两级职责分工，强化总局和直属局分别对全国性和区域性“违法违规综合风险”防控的统筹管理（均可直接指挥基层一线风险处置工作），将各层级业务部门的业务决策指挥权统一交由风险管理部门行使。基层现场主要负责落实和执行上级的动作指令。 二是自上而下重构涉及风险管理的内设机构和队伍设置。可考虑建立“一个指挥中心”，强化“两支执行力量”。建立“一个指挥中心”是指建立总局、直属局两级风险管理指挥中心，分别统筹指挥全国性和区域性的“违法违规综合风险”防控工作，统一下达各业务领域的动作指令。强化“两支执行力量”是指整合现有的检务和货检人员，充分挖掘和利用非业务岗位的人力资源，形成口岸监管和辖区稽查两支执行力量，分别执行落实商品抽查和企业稽查的指令。 三是自上而下重构业务监管运行机制。可考虑突破“法检目录”和“合格评定”的限制和约束，形成“一个全覆盖筛查、两种动作指令、三类通关模式”的业务监管运行机制。“一个全覆盖筛查”是指不再区分法检和非法检，依据风险分级处置和监测的规则及指令，对单一窗口获取的进出口信息实施全覆盖的风险筛查，识别出需要实施风险管理的对象。“两种动作指令”是指在风险评估和识别的基础上，依据建立的风险分级规则和风险处置规则形成风险分级处置指令，依据建立的风险监测规则形成风险监测指令。“三类通关模式”是指具体实施风险管理时根据风险分级处置指令和风险监测指令，在口岸通关过程中对不同的对象形成和适用三类模式，即风险处置模式、风险监测模式、无干扰放行模式，其中除适用风险处置模式外，其余占绝大部分的进出口商品适用风险监测模式或无干扰放行模式，当批次进出口商品的通关放行不与当次监管结果挂钩，经监测分析后认为应当纳入风险处置的则同类商品在下次出入境时适用风险处置模式。
