质检部门在推进“三同”工程中的地位作用及对策研究

河北检验检疫局副局长 冯学平

从2014年李克强总理在视察质检工作时提出“同线、同标、同质”（以下简称“三同”）工作理念，到2016年质检总局和国家认监委率先在出口食品农产品企业中全面推进“三同”工程，再到2017年国务院政府工作报告中明确提出扩大“三同”实施范围。三年来，质检系统大力推进“三同”工程实施，联合有关部门有效推动了国内消费品质量安全标准与国际标准并轨，为我国经济社会发展和供给侧结构性改革作出了重要贡献。 一、准确把握质检部门在推进“三同”工作中的地位作用 “三同”工程的确立和实施，是国家实施供给侧改革、推动经济发展、提振消费信心的一项新的举措，质检部门作为排头兵，发挥了不可替代的引领和推动作用。 三年来，质检部门组织开展了系列推进工作，建立了出口食品企业内外销“三同”信息公共服务平台；出台方案、制定计划、实施精准帮扶；组织开展了出口商品进商超、进校园、进社区、进万家等系列宣传活动；搭建了“三同”工作交流平台，有效推动“三同”工程落地。目前已有1409家出口食品农产品企业的5778种产品达到“三同”要求并上线销售，实现国内销售额突破100亿元。“三同”工程被列入今年《政府工作报告》和《消费品标准和质量提升规划》等多部国家政策文件，有力地推动了“三同”工程开展。 （一）强化顶层设计，保障“三同”工程顺利实施

1.明确了“三同”食品农产品内涵。2017年，质检总局印发了《质检总局关于进一步规范和促进出口食品农产品企业内外销“同线同标同质”的公告》，明确了食品农产品领域“三同”产品的内涵及认定条件。 2.搭建了服务平台。国家认监委建立了“出口食品企业内外销‘三同’信息公共服务平台”，作为“三同”产品的展示及综合信息监管平台，架起了消费者与“三同”企业之间相互信任的桥梁。

3.规范了准入条件。明确了“三同”食品农产品必须具备的三个条件：一是生产企业一定要具备出口备案注册资格，而且有实际的出口业绩；二是出口企业一定要进行自我承诺，按照“三同”要求生产；三是生产企业要获得HACCP/GAP等国际通行认证，保证持续生产符合“三同”要求的产品。

4.明确了运行方式。“三同”商务平台，为信息服务平台上线的“三同”企业提供产品销售、品牌打造、渠道拓展、宣传推介、信用金融和消费者教育等服务。鼓励交易服务平台按照“政府指导，市场化运作”的原则为“三同”企业提供相关服务。鼓励交易服务平台积极与所在辖区检验检疫机构联系，接受检验检疫机构的指导，主动向政府相关监管部门反馈有关“三同”企业和产品的质量安全信息。鼓励交易服务平台通过“认证认可云桥”连接信息服务平台，实现“三同”数据自动校验，并向社会公示其服务内容、宣传标识使用等情况，接受社会监督。除正常的商业合作外，交易服务平台不得以“三同”工作的名义增加“三同”企业的负担。

5.实施了统筹管理。一是“三同”标识的使用。“三同”标识所有权、使用权、解释权归国家认监委，是政府部门推进“三同”工作、“三同”企业和交易服务平台进行市场宣传推广的公益性标识，任何相关方不得以批准使用该标识等方式盈利。相关政府部门和机构、交易服务平台和“三同”企业可免费使用该标识进行“三同”宣传，禁止将标识用于产品及其包装、标签中，使用方承担虚假宣传等不当使用的责任。二是“三同”食品企业和产品的准确识别。消费者及相关方如希望准确了解相关企业和产品是否符合“三同”条件，可通过产品包装上出口企业备案编号、企业自我声明、HACCP认证标志、GAP认证标志等进行确认，或登陆国家认监委信息服务平台查询核实。 （二）健全监管体系，保障“三同”产品安全底线

一是深入推进品牌战略，打造“三同”知名品牌。将“三同”创建工程与出口食品农产品质量安全示范区建设、有机示范区建设和品牌创建紧密衔接，结合示范县、乡（镇）在优质特色产业领域扩大“三同”产品品牌效应，实现“三同”产品的区域标准化、集群化、品牌化，提升“三同”产品市场竞争力。二是实施全面质量监管，满足对“三同”产品监管能力不断加强的要求。建立了符合国际惯例、覆盖全过程监管食品农产品安全监管体系，按照“源头严防、过程严管、风险严控、信息可查”原则，实现了“三同”企业和产品的全覆盖。三是通过认证认可手段，满足对“三同”监管体系与世界接轨的需求。依托《认证认可条例》赋予认证监管职能，通过对质量管理体系、HACCP、GAP等的认证有效性监督检查，保证“三同”食品农产品企业的质量安全水平与国际标准等同。通过第三方采信，使“三同”监管体系更加完善。 （三）充分发挥职能，赋予“三同”产品特殊的生命内涵

一是“以进促出”，赋予了“三同”产品质量不断提升的动力。按照法律赋予的职能，检验检疫部门支持先进技术设备、关键零部件和优质、紧缺资源性产品进口，适度增加国内紧缺食品农产品进口，促进优良种质资源引进和品种改良，支持农业走出去战略实施并促进产品返销，扩大国内优质产品供给，推动了国内“三同”产品标准及质量的提升。二是“优进优出”，赋予了“三同”产品范围不断扩大的源泉。通过质量安全示范区建设，狠抓产品质量，促进产品出口并发挥示范作用，引导企业增品种、提品质、创品牌，内外销产品“三同”实施范围不断扩大。三是优化帮扶，赋予了“三同”品牌效应不断提升的助剂。组织实施一对一“逐一帮扶”行动，帮助“三同”示范企业挖掘和扩大优质产能，利用“两种资源”，统筹国内外“两个市场”，做好“三同”。通过帮扶，为企业内销找准“路子”，为品牌宣传搭好“台子”，为产业升级增添“动力”，为群众消费释放“红利”，实现内外销市场优质优价、同质同价。 二、深刻认识“三同”工程后续推进过程面临的困难和问题 （一）监管链条上协调联动机制建立有待完善 从目前“三同”活动推进情况看，政府质量主管部门承担了企业审核和产品备案、产品检验及监管职能，由于目前我国外销和内销两个市场的政府监管主体不同，加之两个市场在产品标准、质量要求上存在差异，无论是生产环节、销售环节及后期监管环节都需要政府相关部门的协调联动和相互配合，而目前由于相关监管部门各自为政，造成对已审核上线的“三同”企业后期监管存在监管缺失的风险。 （二）监管模式上有待协调统一 “三同”产品所采用的标准是与出口目标国等同或高于其标准。因此“三同”产品是在国内生产的，符合出口目标国家或地区标准的，同时又在国内销售的一种特殊商品。由于不同国家、地区对产品要求各不相同，而不同的产品标准有不同的生产流程，不同的国家或地区有不同的监管要求，因此产品标准和流通过程的复杂特殊性给监管工作带来了新的挑战。由于目前各相关政府监管部门，在生产标准和监管模式上不协调统一，难免会出现“鱼龙混杂”，甚至可能给部分不良企业带来可乘之机。 （三）监管法律依据有待进一步完善 鉴于“三同”产品的特殊性，依据国外标准和生产要求生产的产品在国内销售，在法律法规层面还有很多法律涉及不到的盲区。如“三同”产品标签如何与国内产品标签进行区分，“三同”产品监管实施主体在法律层面的授权等等。如果执法主体、执法依据不能明确，那么在“三同”工程的宣传、推进、监管等方面就会出现诸多困难。 三、积极探索“三同”工程提质增效升级的监管保障体系 （一）强化社会共治，合力推进“三同”工程试点 一是强化政府宏观调控。按照地方经济发展特点，对重点区域及重点行业，给予积极的财政政策，如税收优惠政策及多种方式支持技术改造等。二是强化部门协调联动。以检验检疫部门为主导，积极发挥食药监、商务、农业等监管部门的作用，整合资源，通力合作，稳步推进“三同”工程的健康发展。三是强化企业示范引领。重点围绕出口支柱产业和优势产品，推进示范区“三同”试点工程。 （二）创新监管模式，构建“一三三五”监管路径 通过创新构建“一三三五”监管新路径，完善全程监管链条，推进“三同”工程的全面实施。

1.完善“一个”平台。在现有“出口食品备案企业‘三同’信息公共平台”的基础上，构建“三同”电子服务平台的升级版。利用“大数据+管理”的手段，实现“三同”产品申报验证、消费端质量查询、反馈、国际标准差异对比等功能。同时，联合各有关政府监管部门，实现全链条的监管信息共享。

2.构建“三个”体系。 （1）强化行业自律，完善质量自控体系。大力推动及扩大质量安全示范区的建设，形成内部完善的“三同”产品质量自控体系，强化行业自律的功能。依靠示范区组织，运用认证认可手段，建立“三同”企业全面质量管理，创新各种管理制度及管理机制，如“三同”企业全面质量管理评价制度、“三同”产品综合评价制度、示范区“三同”产品行业自律管理制度等，达到“三同”企业自控和行业自律目的。 （2）强化风险监控，搭建质量追溯体系。利用“三同”信息综合服务平台，建立“三同”产品追溯信息中心数据库，国内外标准比对查询数据库和由各联合监管部门从各渠道收集的不诚信“三同”企业查询系统、假冒伪劣“三同”产品查询系统、违法违规企业惩戒查询系统、“三同”产品投诉查询系统等，全面构建假冒伪劣“三同”产品监控网络体系。 （3）强化有效监管，构建全程监管体系。通过采信认证认可检验鉴定结果，建立定期监管制度；以目前已经建立的出口产品质量安全风险管理体系为依托，构建监督抽查制度；依据目前法律授权，建立检验检疫、食药监、商务、质监、农林部门等政府机构的联合执法监管机制；通过明确各部门的职责权限，建立完善责任追究、信息共享与更新、基础设施及人才保障等制度等。

3.建立“三项”制度。 （1）建立“三同”产品监督抽查制度。“三同”产品的监督抽查工作应以出口商品监督抽查为契机，扩展抽查覆盖范围，加大抽查批次，规范实施程序，明确判定标准，落实责任追溯，强化违法处置，加强执法联动。 （2）建立“三同”认证认可第三方采信制度。鼓励企业通过ISO9001质量管理体系认证、绿色认证、产品认证等国内外先进认证认可制度，开展国际认证认可制度比较研究，建立先进的质量安全管理体系并获得认可，提升采信工作质量和范围。 （3）建立“三同”产品信息追溯制度。一是生产信息追溯。对符合“三同”要求的产品，强化溯源管理。对所监管到的每批次的“三同”产品，企业应建立追溯信息。二是监管信息追溯。检验检疫部门可结合出口工业产品的监督抽查和采信第三方检测结果，利用“互联网+认证认可检验检测”平台、认证认可“云桥”信息共享平台、自愿性认证企业管理平台、企业信用信息共享平台、e-CIQ主干系统等信息，实现监管追溯。三是违法信息追溯。通过对假冒伪劣产品的查处，实现对“三同”产品的动态监管和黑名单制度。

4.把好“五个”关口。 （1）把好“三同”企业上线关。在申请上线“三同”企业具备基础条件上，对企业进行“标准对比、商标核查、认证查询、诚信指数、销售业绩、产品质量”等综合性风险评估。 （2）把好“三同”产品生产“同线”关。要遵循“合格假定、问题导向、事中监管、事后追责”的理念，通过市场反馈信息及监督抽查信息对问题产品进行查处，监督管理企业加强原料、生产环境、生产工艺、硬件设施及人员资质等关键环节的控制，确保“三同”产品“同线”。 （3）把好选择“同标”关。要充分发挥标法中心在国内外技术标准发布的权威作用，收集整理各消费品领域国内外先进标准。若企业产品有多个出口国家或地区，应按照就高不就低的原则选择最高标准作为“三同”生产标准。 （4）把好产品“同质”关。要结合出口产品的监督抽查、第三方检验鉴定结果及认证结果采信的定期审核，保证“三同”产品质量满足国外要求。 （5）把好“三同”企业下线关。检验检疫部门对“三同”上线产品实施动态管理，对不符合要求的上线“三同”产品，应及时取消其“三同”产品上线资格，并对违规企业及时查处。 （三）推动立法保障，确立职责权限和执法依据 进一步建立完善“三同”产品法律保证体系，是实施“三同”工程的基础保障。由于“三同”产品采用标准复杂，存在多部门交叉监管的现象，因此构建一体化监管模式，势在必行。对于各政府监管执法部门，应统一业务规则和执法尺度，建立联合执法新体系。根据“三同”产品特点，制定“三同”产品在生产、流通、消费环节统一的管理体系，包括“三同”产品标识的管理、市场抽查、后期处置的法律依据等。建立信息资源共享机制，加强技术支撑，加强相关政策的顶层设计、可操作性及使用性的研究，真正实现信息共享一体化。积极推动“三同”产品立法工作，从立法的角度理顺和统一各部门的监管职能，进一步推动打假立法，构建完善的“三同”产品法律保障体系。