供给侧结构性改革背景下的质量促进型立法研究

武汉大学质量发展战略研究院 罗 英

一、质量促进型立法：供给侧结构性改革亟需的法制转型 近年来，我国经济长期快速发展过程中形成的结构性失衡问题日益凸显，有效供给与需求升级不匹配、产品供给量多质不优等供给侧结构性矛盾成为经济发展的主要矛盾。为解决经济社会发展中的深层次矛盾与问题，推进我国经济发展进行一场深刻的转型与变革成为政府的首要选择。2015年11月，习近平总书记创造性地提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升”，“十三五”规划中进一步将供给侧结构性改革作为发展主线。可以预见，供给侧结构性改革将成为我国经济政策的主旋律。虽然这项改革发端于经济领域，但受约于体制机制。法律体系是一国行政体制的重要基石和组成部分，法治亦是治国理政的基本方式。供给侧结构性改革的核心是供给质量的升级，主攻方向是产品和服务质量的提升，亟需当前法制建设提供制度性保障，尤其是立法作出相应的调整。 从调整手段和目的角度来划分，已有法律规范可分为两大类：一种是以管理和限制组织和个人的行为为主要规范内容的立法，可称之为“管理型立法”或“限禁型立法”，典型的如《行政处罚法》。另一种则与之相对，以促进和激励组织和个人的行为为立法的核心内容或调整模式，可称之为“促进型立法”，典型的如《电影产业促进法》。截至2016年年底，我国宪法和现行有效法律共257部，其中促进型立法共10部，仅占到3.89%。随着供给侧结构性改革的不断深入，要实现供给体系质量和效率的全面提高，迫切需要构建相关的法治激励机制，引导要素资源积极适应需求的变化，扩大和提升有效供给和新供给，为经济社会持续稳定发展提供制度保障。自2014年起，先后有上百位全国人大代表连续4年提出制定《质量促进法》的议案建议。质量促进型立法已成为供给侧结构性改革亟需的法制转型。 首先，质量促进型立法顺应了供给侧结构性改革的发展方向。质量促进型立法旨在通过鼓励、奖励、扶持、指导、优惠等手段，促使更多社会主体积极参与构建优质供给的法治秩序。这种法律类型既能够为供给侧结构性改革的纵深发展提供系统性的制度支撑，又能够不断吸收改革中的成功做法，为改革提供普遍性的法治保障。 其次，质量促进型立法为供给侧结构性改革提供了完整的“法制供给”。在质量领域，已有立法内容聚焦在产品服务的质量安全问题上，偏重对质量安全问题的政府监管。同时，限禁型立法偏重于事后调整和强制性，面对供给侧结构性改革中出现的复杂问题时，不仅可能在执法过程中陷入被忽视、被排斥等难题，而且容易加剧执法机关与相对人之间的紧张关系，影响法律功能的实现。通过对全国人大已颁布的10部促进型法律文本进行词频统计分析可知，促进型立法多以自愿激励性规范为主，这在一定程度上能够助力基础性、薄弱性或者具有发展潜力的新领域。 最后，质量促进型立法为供给侧结构性改革汇聚了多元力量。现有的“管理型”法律制度侧重于对政府的管理行为的设计与规定，忽视了企业、消费者、社会力量在供给体系质量提升中的积极参与和促进作用。促进型立法为市场主体参与质量提升预留了大量的空间。同时，促进型立法在内容上会更多地向市场主体的权利倾斜，公权机关将更多地承担服务职责，这使得公权机关与市场主体之间更容易在能力、地位的作用上形成一种相对均衡、互相牵制的状态，从而使市场活力得以释放。此外，促进型立法有效地弥补了政策“过柔”及管理型立法“过刚”的局限，有利于发挥市场主体的创造力，推动制度供给的创新。 二、质量促进型立法在供给侧结构性改革中的功能定位 “法律是功能性的”，从这个意义上说，任何一部法律的功能定位在立法过程中都居于核心地位，是推进法律出台首先需要解决的基础性问题。在推进供给侧结构性改革进程中，要抓紧制定质量促进型立法，首当其冲的是要对其进行科学的功能定位。 第一，核心功能定位是通过“指引”来驱动创新，鼓励和促进供给质量提升。从长期来看，实现创新驱动战略是推动供给侧结构性改革的根本动力。质量促进型立法通过构建推动创新发展的法制机制，突出创新的引领作用，为促进供给质量提升提供持久的动力。通过原则性、指导性的规范设置宣示国家创新驱动的战略意图，为社会主体的行为提供指引；通过具体性、鼓励性的规范设置，激励社会多元主体自主创新，积极参与供给质量提升。一方面，质量促进型立法应通过知识产权领域的深入改革，健全知识产权保护，营造有利于激发创新的知识产权保护环境，激发创新活力。另一方面，设置鼓励自主创新的规范性条款，例如通过法治机制设置减少行政管制、增强财政扶持、放宽市场准入，健全法律激励体系，增强对自主创新的激励，使企业成为有效供给和中高端供给的稳定提供者。 第二，功能定位要着眼于对微观产品（服务）质量和宏观经济增长质量的双提升。不仅要注重宏观经济增长质量的提升，更要关注微观产品和服务供给质量的提升，实现微观和宏观的双提升。一方面，应通过体制机制的深度改革形成新的制度供给，以土地制度、金融、税收等多领域的改革促进要素配置的优化和产业结构的调整，实现对宏观经济增长质量的促进。另一方面，也应当通过指引性的规范设置，鼓励企业积极进行技术水平升级，引导社会要素资源投入到更高质量的产品和服务供给中，促进微观产品和服务供给质量的提升，奠定供给质量提升的微观基础。 第三，功能发挥有赖于政府、市场和社会多元主体的参与。应通过立法明确供给侧结构性改革中政府、企业、消费者及社会组织等各方主体应当承担的职责和义务，并以社会共治为中心明确各方主体参与合作共治的模式与边界。同时，在释放企业的创新活力过程中现有的体制机制可能会存在一定的限制，这就需要政府部门深化改革，破除体制桎梏。首先，应当通过简政放权，减少行政审批，降低企业成本等方式为市场“松绑”；并通过税收优惠等引导性规范，鼓励市场主体参与到增加有效供给和新供给中来。其次，应当发挥政府部门的推动和服务作用，通过完善鼓励、引导、扶持措施，促进供给质量的提升。最后，应当通过“大众创新、万众创业”等指导性规范，激发社会力量提升供给质量的活力，提高社会劳动生产率。 三、质量促进型立法的规范设计与推进策略 （一）促进型立法的规范结构之特点#p#分页标题#e#

第一，内容的政策宣示性。促进型立法一般会将体现政府中长期发展规划的政策予以吸收，并在规范中予以宣示。这既能够较好地弥补政策在权威性与稳定性方面的不足，同时也能够利用政策的导向性，避免法律在设范目的上的单一性局限，运用纲领性、导向性的经济社会建设模式吸引并鼓励多元主体共同参与“促进”事业，并将“国家鼓励社会团体和公众参与”作为一项基本原则予以规定，以实现政府干预和公众参与的协调与配合。

第二，权利义务结构的非均衡性。权利义务的对称是大量法律规范的基本特点，然而，促进型立法的规范结构则呈现与此相反的特点，往往以强调政府的积极促进责任为主，有关权利条款的规定在规范设计中占有更多比例，呈现出一种内部权利义务配置上的非均衡性。

第三，利益调控方式的复合性。传统管理型立法主要通过强制性手段和事后救济来进行利益调控，促进型立法基于“事前”的促进导向功能，往往会综合运用多种调控方式，既包括对违法行为的惩罚机制，也包括预防违法行为发生的“引导”机制。同时，促进型立法的规范还会较多地运用经济诱导型的引导机制进行利益调控，为市场主体提供一种可供选择的行为模式，引导市场主体从事法律提倡的行为，并提供相应的保障、优惠或奖励。 （二）质量促进型立法的规范设计

第一，尽量减少抽象性的政策宣示条款。供给侧结构性改革中大量成熟的政策被吸收入法律条文中，往往以原则性较强的抽象性条款表达出来。这类规范既无法为参与供给质量促进的各类主体的违法行为提供判断标准，也不能为执法机关提供明确的执法依据。从长远来看，要推动经济社会实现有质量的发展，不能仅仅依靠政策，为提高质量促进型立法的科学性与可适用性，在规范设计时要尽可能减少抽象性的政策宣示条款。

第二，构建综合性的法律责任机制。根据给付行政的法治逻辑，服务型政府在提供公共服务过程中，应当保证平等性、透明性、连续性、适应性等原则。如果政府在推进供给质量提升的过程中，违反这些基本要求，则应当承担相应的法律责任。质量促进型立法中的政府责任是一种综合性的责任机制，包括法律责任、道义责任、社会责任和政治责任等。此外，法律责任并非仅指政府责任，对违背供给质量提升的企业行为也应当有相应的追责机制。

第三，以激励性调控手段为主，但不能遗漏义务条款。要实现质量促进型立法的“促进”功能定位，需要大量地运用激励性的手段。同时，结合目前行政审批改革所取得的成效，要促进市场主体创新，应尽可能简化各类行政许可手续，降低准入门槛，让市场主体不受束缚地参与到促进提升供给体系质量和效率中。从本质上来说，新供给和有效供给是由企业生产出来的，质量促进型立法虽然主要以激励型调控手段为主，但仍要注意对市场主体促进行为选择进行相关的义务条款规定。

第四，质量促进型立法的基本内容。作为质量促进领域的基本法，质量促进型立法主要内容应当以构建均衡的促进质量发展的多元共治机制为目标，明确政府、企业、社会组织、消费者、第三方质量技术机构等各类主体在促进质量发展中的基本义务与权利边界，以及履行义务和行使权利的行为模式。同时，要吸收并合理固化我国政府产品质量体制改革和供给侧结构性改革的已有成果，既要明确政府质量促进等授益性行为的边界，又要规定程序性规范，严格限制行政自由裁量权的运用，防止质量促进领域的恣意行政。此外，还应当包括促进质量发展的各类法律化的经济政策工具，具体包括税收激励、产业导向、信贷优惠、外贸协调等。 （三）质量促进型立法的推进策略

第一，进行广泛的立法讨论和立法论证，引入第三方评估，增强立法的科学性。供给侧结构性改革背景下，质量促进型法律的立法设计中应充分考虑到各方面主体间的利益协调，坚持统筹协调，增强立法的科学性。首先应当加强对质量促进型的立法讨论，通过座谈会、研讨会等多种形式鼓励各利益主体充分表达自己的利益诉求。其次，应当在充分讨论的基础上，通过立法研讨会、咨询会的形式，组织专家学者进行科学的立法论证，平衡各方面的利益诉求，进行科学规范的立法设计。最后，对于涉及到各主体间存在争议和利益冲突的立法事项，应当引入专业的第三方评估制度，借助第三方机构独立、超脱的优势平衡各主体间的利益冲突，增强促进型立法的科学性。#p#分页标题#e#

第二，尝试以个案推动与地方立法试验推动，增强立法的灵活性。随着我国供给侧结构性改革的深入推进，建议在典型的重大焦点事件爆发之时，把握舆论焦点，抓住立法契机及时提出立法建议，以个案推动立法。同时，建议通过地方立法试验这一自下而上的方式同步推进，最大限度地激发立法的各层级力量，为质量促进立法开辟“试验田”。根据新修订的《立法法》第72条规定，设区的市均享有地方立法权。建议立法机构抓住地方立法权扩容的机遇，在若干地方推动区域质量促进立法的先行先试。

第三，注重与现有法律体系的协调，增强立法的兼容性。作为供给侧结构性改革背景下统一协调各方面关系的基本法律，既要与现有法律法规相互衔接、避免重复和冲突，又要填补现有法律体系的空白，对供给侧结构性改革过程中涉及的各方面关系作出统一的安排；既要通过立法巩固改革中体制壁垒破除的成果，解决改革决策的合法性问题，又要增强预见性，为后期的改革留下发展空间。此外，应当处理好与现有法律法规的继承与创新，既要吸收和继承现有法律法规中的精华，又要创新和发展我国的质量促进法制。