义务教育学校标准化建设：现况、问题与理路选择

作者简介：张新平，南京师范大学教育科学学院(南京 210097)；张冉，北京师范大学教育学部(北京 100875)

内容提要：义务教育学校标准化建设在取得进展的同时仍存在诸多问题。标准化建设过程与地方教育等级化的现状、办学同质化倾向相互交织，不同层面的相关者对义务教育学校标准及其标准化建设的理解出现偏差，影响了标准的制定与执行；民办学校的标准化建设缺乏内在动力与外在监督。面对这些问题，需要从地方教育的现实出发，厘清标准化与等级化、同质化的关系，明确标准化建设的对象与核心，科学制定标准及其评价指标体系。同时要发挥地方社会在标准化建设中的支持作用，促进义务教育学校标准化建设的实现与突破。

关 键 词：标准化建设 义务教育学校 县域

标题注释：本文系全国教育科学“十三五”规划2016年度国家重点课题“义务教育学校标准化建设研究”(AHA160006)的阶段性成果和江苏省高校优势学科建设工程资助项目(PAPD)的部分成果。

义务教育学校标准化建设，既是实现区域内、城乡间教育均衡发展的重要途径，也是促进教育公平，打破城乡、区域和校际教育二元分化的突破口与落脚点。

一、义务教育学校标准化建设的现实境况

20世纪90年代末期，地方教育行政组织开始系统化地探索中小学标准制定与学校标准化建设工作，持续至今已有近二十年的时间。进入新世纪后，学校标准化建设的实践进程明显加快。

从已有标准形式上看，各省市的文本并无统一的规范，标题既有“条件标准”，也有“建设基本标准”、“基准标准”。文本内容中，既有粗线条、低精度的泛化要求，也有高精度、矩阵化的数字衡量体系，各层级标准所依据的政策法规来源也较为碎片化，整体上受国家教育发展规划的影响较大，学理基础较为欠缺。从标准化建设所涉对象上看，各地标准的指向有所交叉又有所分离。省级标准一般针对省内全体义务教育或基础教育学校，市级标准的指向性更强，小学、初中或九年一贯制学校都在范围之内，也有专门针对民办学校的标准，各有侧重。

标准化建设的实施是一个错综复杂的过程，地方政府仍居于主导地位，学校的主体性难以体现。时间维度上，城镇学校的标准化建设要早于乡村学校；空间维度上，经济发达地区对标准的制定与测评实施要早于经济欠发达地区。在标准化建设的实施效果上，由于各地标准的侧重点不同，对象各异，因而实施的成效也不尽相同，无法在同一横剖面进行比较，只能说都对本地区内的义务教育发展起到了一定的规范与促进作用，但整体上依然呈现出重数量、轻质量，重硬件、轻软件，重效率、轻内涵的景象。与此同时，在现有的各层级标准化建设中，主要的推动力量依然是地方教育行政部门。办学标准一般由教育厅或教育局组织专家团队调研，在符合本地区经济社会基本情况和中长期教育发展规划的基础上建立。虽然在制定过程中也听取各方面意见，吸收校长与教师参与，但整体上仍是“研究者—管理者”之间闭环讨论的产物，实践者是缺位的。部分地方学校在标准化建设中始终处于被动状态和从属地位，对标准制定、实施过程以及学校在其中的自主理念生成缺少发言权。在实施过程中，省市级教育行政组织也是绝对主导者。受地方行政压力型体制与绩效锦标赛机制的双重影响，标准化建设与测评往往成为新一轮追求教育事业绩效的政策工具。通过标准的制定和标准化建设的实施，教育行政部门并没有从对学校的直接管理中抽身而退，转向间接管理，反而通过精致化的政策导向与结果评价，实现了对教育发展和学校运行的遥控，客观上强化了行政组织对学校的“管、办、评”合一。这一倾向与《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》所强调的建立政事分开、权责明确的教育管理体制的导向显然是有差距的。

就现状而言，标准的制定和标准化建设的实践互为表里，既是一个政策性问题，同时也是切实的学理性问题。科学的标准，应该遵循合法性、适中性、现实性和统一性四个原则，在法律与相关政策的框架内进行设计，需要研究者与管理者共同协商制定。而标准的实施即标准化建设过程，则需要管理者和实践者脚踏实地，根据地方实际渐进式地推行，根据实施效果和发现的问题不断进行调整，并会同研究者共同讨论，最终实现标准要求与实践基础的匹配，避免因标准过低或过高而造成新的困境。由此出发，需要就当下标准化建设过程中出现的具体问题进行探讨。

二、标准化建设的重点问题聚焦

各地进行中的标准化建设在取得成绩的同时，也受到诸多历史因素与现实条件的制约。等级化教育分配政策的阻碍，同质化办学倾向造成的困扰，可操作性评价指标与标准化建设的关系，都需要进一步厘清。如何推进民办学校的标准化建设，同样需要研究者和实践者的持续关注。以下将从四个方面予以讨论。

(一)标准化与等级化

新中国成立之初，由于条件落后，为了集中教育资源快速培养人才，以中央政府为核心，连同地方政府共同提出了优先建设“重点学校”的目标，并在后续政策予以强化，对各地的义务教育学校分配符合其差异定位的资源配套。长期以来，这些政策在自上至下地执行过程中不断延伸固化，并在特定的历史时期发挥了作用，将有限的教育资源予以集中，通过等级化的分配，促进了部分地区和特定学校教育水平的迅速提升。义务教育的本质属性，是由国家作为供给者为所有受教育者提供相对统一、标准的学校教育。随着社会经济水平的提升，等级化的教育资源配置直接造成了学生在受教育机会上的实质不平等，不利于区域整体教育水平的持续提升和健康发展，必须对其作出限制和改革。在这一背景下，推行义务教育学校标准化建设的首要目的，在于改善传统教育资源分配方式对城乡学校发展水平的影响，促进区域内学校的基本均衡发展，进而实现优质均衡，避免等级化的教育资源配置和评价标准继续对校际差距产生固化作用。最终，从单方面强调效率转向公平与效率兼顾，弥合地域和校际间因等级化政策带来的撕裂。尽管义务教育的区域均衡发展和学校标准化建设已经在各地区推行了一段时间，但在地方教育生态中，学校的等级划分与资源倾斜依然存在，小学、初中和九年一贯制学校之间的软硬件差距、生源来源与教育质量仍有较大差异，使得义务教育学校标准化建设所取得的成效难以得到巩固。从2013年到2015年，全国分别有293个、464个和545个县(市)依次通过国家义务教育均衡发展督导评估认定，但在2015年底的复查中，9省的26个县(市)的教育均衡发展水平又出现了较大的滑坡。这一变化充分说明，在缺乏学校标准化建设坚实基础的背景下，部分地区的义务教育均衡发展很难保证其持续性。

在当前新型城镇化的社会背景下，部分农村地区受城镇化进程与人口流失的影响，学龄儿童不断减少，导致农村“空心”学校的产生及教学设施设备的空置，浪费了教育资源，而部分城镇地区人口聚集趋势明显，标准化学校的建设落后于社会需要。这些问题与既有的学校等级化问题相重合，导致地方巨型学校、大班额问题频频出现，而往往在同一地区，普通学校招生难、教学资源利用率低等问题又难以解决，造成了新的困境。究其根本，是因为传统等级化的教育资源配置和学校划分方式已经嵌入地方教育系统乃至行政体系的日常生活中，与地方政府、社会乃至市场力量共存。各类利益链与共生关系的存在，使得行政部门和部分学校在硬件上对标准化持欢迎态度，而在涉及师资流动、教学方式、管理方式、校园文化等软件标准上则持消极态度，使得标准化建设没有发挥应有的作用。