谢新水：西方政府行动合法性判断标准发展探究

【摘 要】自霍布斯以来，西方政府行动的合法性理论及其判断标准一直以“同意论”为基础来丰富和发展。洛克、卢梭立足于想象的契约论发展了“同意论”，边沁将基于契约论的“同意论”转化为以利益为分析起点的“效率论”。其后，经行政学的独立、政治行政“二分法”的引导，以“效率论”为基础的政府行动合法性理论得以巩固。“同意论”内含着非实质性“君主-臣民”承诺关系的分析框架；“效率论”形成了“政府-人民”行动关系的中心边缘结构，政府处于行动关系的中心。新公共服务将“服务论”作为西方政府行动合法性的判断标准，试图建构“政府-人民”的合作行动框架。十九大后，建设人民满意的服务型政府成为我国政府发展的目标，“满意论”成为政府行动合法性的判断标准，从而超越了西方现代政府行动的合法性论。以此推断，来源于新公共服务的“服务论”有可能转化为“满意论”，成为西方政府行动合法性的判断标准吗？这需要持续关注。

【关键词】 同意论；服务论；效率论；政府行动合法性；满意论

作者简介：谢新水（1973-），男（汉），湖南人，博士，首都师范大学管理学院副院长，教授，研究方向：行政学理论、政务诚信。

政府行动合法性的判断标准问题，本质上是如何处理好政府与人民的关系问题。自霍布斯以来，西方近现代政府行动合法性判断标准的基础是“同意论”。霍布斯、洛克、卢梭立足于契约论发展了“同意论”，但契约论不是社会事实而是想象的事实。边沁将“同意论”转化为以利益为分析起点的“效率论”。这是政治学中“同意论”的发展。自行政学从政治学中独立后，在政治行政“两分”的框架下，“效率论”成为西方政府行动合法性的判断标准。传统行政、新公共行政、新公共管理都试图在“效率论”的基础上通过技术和价值的两面，为政府行动增加合法性。“新公共服务理论”的提出，标志着西方政府行动合法性判断标准从“同意论”过渡到“效率论”发展到了“服务论”。

所有政府行动的合法性判断问题都可以纳入“政府-人民”的行动关系中去分析。因此，本文提出了“政府-人民”行动关系合法性分析框架（表1）。从行动框架类型、行动主体关系及合法性判断标准类型三个方面来分析政府行动的合法性问题。在这一分析框架下，政府行动合法性的判断标准包括四种类型：同意论、效率论、服务论和满意论。本文以此分析框架来考察两个方面的问题：一是考察西方政府行动合法性的历史发展路径及其规律；二是探讨西方政府行动合法性判断标准的发展趋势：西方政府行动合法性判断标准能从“服务论”走向“满意论”吗？

一、以社会契约论为基础的“同意论”

真正的“同意论”是启蒙思想家的理论成果。作为理论而言，“同意论”的发展有一个漫长的过程。在“同意论”形成以前，古代政治中关于政府行动合法性判断的理论有很多形式，其中比较典型的是“君权神授论”，其特点是将政府行动的合法性约化为君主的合法性，将行动的合法性问题转化为统治主体的合法性问题。这一理论的目的是为王朝的合法性运行提供单一明确的判断依据。这一行动合法性理论的基本思路包括四个方面。

第一，整体思路是通过“神”赋予君主权力一揽子解决政府行动合法的问题。第二，它包含了两种手段。一方面是将其视为臣民的保护神，神化君主，以此强制性地要求臣民接受君主的统治。如中国的天子、埃及的法老和日本天皇都是神的化身，古罗马共和国的统治者一旦立为“皇帝”便以神自居。另一方面是以伦理文化赋予君主统治合法性。第三，形成了射线型的话语关系。在这一合法性行动理论中，君主和臣民形成了射线型话语关系。君主得到了习俗、宗教、文化和暴力组织的支持，赋予了他们无条件统治臣民的权力。第四，其行动逻辑是，只要君主的身份合法，得到了君主授权或同意的政府行动都是合法的。#p#分页标题#e#

古罗马政治家西塞罗为近现代政府行动合法性理论打下了基础。他提出：“政府适当的角色就是维护公民掌握自己财产的权利”［1］。他将政府角色定位于“政府-人民”行动关系的分析框架中，将保护公民财产作为政府维持公民关系的重要任务，以财产为中介明确了政府维护公民财产的义务，为政府行动的合法性指明了方向。君权神授论和西塞罗的政府行动理论与启蒙政治家的社会契约论有很深的联系。特别是霍布斯的政府行动合法性理论，强调了臣民的服从，有着“君权神授论”的痕迹；同样，从洛克的“同意论中”也可以看出一些西塞罗思想的痕迹。

霍布斯的“同意论”本质上是“服从论”。霍布斯以权利的相互转让作为契约论的分析起点，指出了契约的本质。他提出：“权利的互相转让就是人们所说的契约”［2］。然而，他却否认甚至祛除权利转让的相互性，主张权利从公民到君主的单方转让，主要表现在以下三个方面：

其一，他要求臣民放弃自我权利，服从“唯一人格”。他提出：“在这种行为中，大家都把自己的意志服从于他的意志，把自己的判断服从于他的判断。这就不仅是同意或协调，而是全体真正统一于唯一人格之中”。他还指出：“我承认这个人或这个集体，并放弃我管理自己的权利……”。［3］服从意味着放弃自我判断，听从他人的意志，失去自我。霍布斯提出的“君主-臣民”行动关系所强调的是臣民要放弃自我判断，要体现出对君主的“服从”。服从的基础不只是基于同意或协调，而是将臣民的人格合并为“唯一人格”并服从这一“唯一人格”。其二，臣民将权利永远转让给君主，臣民因此失去了判断力和意志。通过人格的转让，霍布斯为其“服从论”铺平了道路。其三，在时间方面，臣民权利的转让在没有时间限制的将来一直有效。“在契约中，权利不但是在所用语词为现在时或过去时的地方可转让，而且在用未来时语词的地方也可转让。”［4］这就是说，在他的“君主-臣民”服从关系中，臣民必须对君主永远服从。这就解决了人民服从的时间问题。

霍布斯的“同意论”还包含了“义务论”。有学者指出：“在霍布斯看来，一个公民之所以有义务服从一个至高无上的主权者，那是因为他与其他公民一起签订了一个服从主权者的契约，而且这份契约是他基于自身的利益考量不得不签订的。”［5］在霍布斯的“君主-臣民”结构中，臣民是弱势主体，他们为了自身的利益单方面放弃其人格，服从了“唯一的人格”，因此要履行服从的义务。这就赋予了统治者单方面要求臣民服从的义务。从而，君主可以一手拿宝剑，头上戴着皇冠，权力极大，而其职责只是保护人民的安全，而且这一职责可以是虚幻的。因为，霍布斯所设计的君主在采取行动时只向上帝负责，即“向制定自然法的上帝负责，而且只向上帝负责”［6］。如果君主只向上帝负责，那么，所谓君主对臣民负责就是虚空的。霍布斯的“同意论”本质上是单向的契约论，是失衡的政府行动合法性理论。其“同意论”可以视为“君权神授论”的另一变种。在这里，政府行动都是合法的，因为臣民要无条件地服从。霍布斯“同意论”最可贵的贡献是认识到了君权来源于臣民，但其矛盾之处在于，他认为臣民是基于自身的利益考量不得不签订契约，他没有指明君主的统治利益，而将君主的统治视为理所当然。

在西方政府行动合法性理论中，洛克提出了真正意义上的“同意论”。他的“同意论”以“政府-人民”的行动关系为框架，以天赋人权为基础，结合了自由资本主义社会的认识论，解释了政府形成及其行动合法性的社会基础。［7］他认为政府行动的自由及其本质只能是人民的同意，因为“人类天生都是自由、平等和独立的。如不得本人的同意，不能把任何人置于这种状态中，使受制于另一个人的政治权力”［8］。他要求限制政府权力，以此来保护公民的基本权利，而限制政府权力的方法是将政府行动的合法性建立在人民自由同意的基础上。他主张：“任何政府都无权要求那些未曾自由地对它表示过同意的人民服从”［9］。他的“同意论”包含了人民、自由、同意等关键词，人民的自由同意这一排他性的判断，坚定地拦截了政府强制统治的机会，将人民的自由同意视为政府合法性行动的基础，有效地利用“政府-人民”关系中人民的主体性，限制了政府行动的强制性、随意性。为了增强“同意论”的系统性、完善性，弥补“显然同意”的不足，他增加了“隐然同意”的概念。他认为“每一个身处这个政府领土上的人都给出了隐然的同意”［10］。自此开始，洛克的隐性“同意论”变得具有强制性，与霍布斯的“同意论”有了很多类似的功能。#p#分页标题#e#

洛克认识到，政府是天然要采取行动的，而在政府如何有效采取行动的问题上，他认识到了全体同意是理想模式。为了让政府合法有效地采取行动，他进行了有效设计：“它作为一个整体又必须朝着一个方向行动，所以它必然应该朝着较大的力量把它推向的方向行动，这个较大的力量就是多数派的同意”［11］。在现代政治生活中，“多数的同意”最终通过多数票原则实现了可操作性。这一原则为政府行动提供了更多自由，成为政府驱动、监管、促进社会有效行动的机制。尽管有些时候“多数的同意”被批评为“多数的暴政”，但现代政治和政府都充分利用了这一原则。在政治冷漠的社会，为了根据自我意志采取行动，政府又将多数同意原则简化为过半数、简单多数、相对多数等规则。洛克的“同意论”之所以得到了现代政府的支持，一方面是因为这一理论符合资本主义的根本精神［12］；另一方面是为政府行动的合法性提供了可行路径和明确的判断标准。他继承了西塞罗关于政府必须保护人民财产权的观点，将它视为公民权的核心，进而提出，“最高权力，未经本人同意，不能取去任何人的财产的任何部分”［13］，从而为政府行动树立了不可逾越的边界。

“同意论”进入了卢梭的视野后演变成了“公意论”。卢梭的社会契约论基于一个独特的假设而推进。他认为：自然状态不利于人类生存，如果不改变自然状态的生存方式人类就会灭亡。然而，人类不能产生新力量，只能由一个唯一的动力把它们发动起来，并使它们共同协作［14］。因此，人类的共同协作是人类存在、生存和发展的基础，其目的是保护、保障人们的安全和财富。卢梭所说的“唯一的动力”是公意。在“政府-人民”的权利转让方面，卢梭与霍布斯有着相同之处，都认为需要将“每个结合者及其身后的一切权利全部转让给整个集体”［15］。他理想化地认为：“每个人既然是向全体奉献出自己，他就并没有向任何人奉献出自己。”［16］卢梭没有进一步思考的问题是：全体是什么，全体的代表者是谁，全体的代表者会如何对待每个人？在卢梭所建构的“政府-人民”关系中，主权者至高无上。国家作为主权者接受了人民的全部权利，但人民没有赋予主权者义务，即公众的决定可以责成全体臣民服从主权者，然而却不能以相反的理由责成主权者约束其自身［17］，“主权权力就无需对臣民提供任何保证”［18］。臣民必须服从公意，但无权约束主权者。所以，卢梭与霍布斯的“同意论”没有本质的区别，只是更理想化了。

卢梭希望建构的国家是道德与集体的共同体［19］，这是其“同意论”的理想基础。他非常认可并期待人类从自然状态进入社会状态后发生巨变。他认为，一旦国家成立后一系列转变就会发生：正义取代了本能，行动具有了道德性，义务替代了强制的冲动，权利替代了嗜欲，能力发展了，思想开阔了，情感高尚了；而且，国家之内不会有派系，公意永远代表了公正，而且永远以公共利益为依归［20］。这样的美好理想其实是不可能的，而基于美好理想设计的政府一旦成为现实，就会成为政府行动的缺陷，为政府行动的合法性增加难题。人作为复杂的物种，在从自然状态步入社会状态后，不可能华丽转身变得如此清纯、理智和美丽，国家及其政府很难成为道德与集体的共同体，除非人性的完善，除非社会发展制度的完善。

现在看来，启蒙思想家的政府行动合法性理论及其判断标准，都有着浓厚的精英主义情结，认为人民的头颅需要一个主权者来管理和统治。从霍布斯到卢梭的100多年期间，西方政府行动的合法性理论体现出了三个重要特点。其一，三者都以社会契约论为基础来建构“同意论”。如果脱离了社会契约论，他们的“同意论”就失去了基础。其二，三者都在“政府-人民”行动关系的合法性框架下来分析政府行动的合法性，且都将君主或政府作为行动关系的中心。其三，三者的目的是建设强大的资本主义国家及其政府，以此来维持稳定的社会秩序。由于缺乏社会事实基础，社会契约论其实是想象的概念。因此，在卢梭以后的100多年后，涂尔干发现“社会契约论的概念在今天已经不堪一击，因为它与事实毫无瓜葛”［21］。他指出：同意的根基不能是个人意志，应该是社会实在。［22］涂尔干是社会学家，他没有研究政府行动的合法性问题，但却揭示了启蒙思想家的“同意论”的基础是虚无的。 #p#分页标题#e#