国家监察对象的认定标准：核心要素、理论架构与适用场域

[摘要] 基于监察全覆盖的治理目的，《监察法》第3条和第15条就监察对象的范围进行了专门规定，但 法条之间关系不明、相关概念内涵不清、监察对象具体认定标准缺失及与其他法律规定衔接不畅等问题仍然存在。监察对象范围划定应紧扣《监察法》的立法目的，结合监察实践，根据法律解释原则，理顺相关条文 之间的关系和内涵；遵循相关理论和法条规定指引，厘定与监察对象认定标准相关的核心要素；以公权力、公共事务、公共资产和公务活动为理论支点，搭建“公权力”标准“、身份+职位/职责”标准和“行为”标准三维 度认定标准体系，明确认定标准的适用层级和场域，因地制宜、分门别类地划定监察对象范围。

[关键词] 公权力；监察对象；认定标准；三维度；范围划定

[基金项目] 北京市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心项目、北京市社会科学基金项目“新时代中国特色社会主 义法治体系建设的理论和实践研究”（18ZDL18）；教育部青年基金项目“反腐新形势下国家监察对象范围与相关法律问题研究” （9YJCZH282）。

[作者简介] 宗婷婷（1989—），女，河南濮阳人，法学博士，中国政法大学政治学博士后；王敬波（1970—），女，辽宁本溪人，法学博士，中国政法大学法治政府研究院院长、教授、博士研究生导师。

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革举措，改革的目标是整合反腐败资源力量，加强党对反腐败工作的集中统一领导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。2018年3月，《宪法》和《监察法》的修改和出台使这一改革成果以法律形式确定下来，监察委员会成为与政府、法院、检察院平行的宪法性国家机关，“一府一委两院”的格局正式形成。行政权、司法权与监察权在立法权之下，独立行使、互相制约、分工合作，是极具中国特色的国家权力配置模式，既体现了我国传统国家治理的体系和方式，又融合了当代代议制民主政治的权力监督思想。按照“国家权能”的划分原则，监察权是一种独立权力类别[1]，它由国家监察机关专责行使，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪等。由于监察委员会同党的纪律检查委员会合署办公，因此监察权与其他国家权力类型相比，不仅具备宪法法律属性，还具备政治属性，这使得监察机关同样具备双重属性，有别于“一府两院”的权力运行结构[2]。虽然有学者认为对监察机关政治属性的强调只能从合署办公或党的统一领导角度[3]，但在涉及监察对象划定时，却未受此局限。《监察法》将监察对象指向所有行使公权力的公职人员，即监察对象“对人”不“对事”更不对“机关、团体或组织”。行使公权力是认定监察对象的核心要素，但此处的公权力却超越了传统公权力的内涵外延，难以区分公权力的政治属性和法律属性。例如，中国共产党机关公务员所行使的公权力既具备党派政治属性，又具备国家公权力属性。总之，《监察法》第15条尽可能地拓宽公权力的外延，辅之以广义公权力内涵衍生出的多个监察对象认定要素，体现了监察全覆盖的立法导向。

虽然监察对象范围较以往明显扩大，但也带来了一系列问题。从理论层面看，公权力的内涵和外延尚不明确，与法条中相关要素之间的关系难以确定。例如，公权力与公职人员、从事公务/管理及履行公职之间呈何种关系？公权力与立法背后的公共事务、公共资产和公务活动理论支点之间呈何种关系？缺乏系统、一致且可操作的监察对象认定标准。虽然法条以“概括+列举”的方式对监察对象范围进行了规定，也明确了行使公权力这一核心判断标准，但由于条文中出现多种层次不一、自成体系的认定要素，导致难以构建起统一的监察对象认定标准。从实践层面看，立法遗留的理论和逻辑问题直接导致监察机关不能准确认定监察对象，存在“遗漏”“错列”及“无限扩充”之嫌，这显然背离了未来腐败治理的方向和监察全覆盖的立法目的。此外，实践中监察机关担心因不当认定监察对象招致法律责任，其结果是监察机关在面对腐败问题时畏缩不前、固步自封，严重影响了监察实践和法律实施效果。解决上述理论和实践问题必须对监察对象认定标准进行研究，建构一套系统、清晰、可行、科学的监察对象认定标准尤为必要。 #p#分页标题#e#

一、监察对象认定标准构建之立法依据

（一）监察对象相关条文规定的关系

从文本规定来看，《监察法》第3条对监察对象的界定分为两个层次：一是被监察对象应当具有“行使公权力”这一特征；二是监察对象应当具有“公职人员”这一身份。第15条规定，监察机关有权对本条规定的“公职人员”和“有关人员”进行监察。按照文义解释方法，本处的“公职人员”一词应与第3条“行使公权力的公职人员”内涵和外延相同。但如此一来，第3条的语义就难以涵盖第15条对“有关人员”的规定。因此，正确解释两条规定之间的关系和相关语义的内涵就成为适当适用法律关键。

依照法律解释位序论，解释法律时以文义解释优先；在出现复数结论时，依赖体系解释进一步确定文义；如果这两种解释方法仍不能得出确定结论，或者得出荒谬结论，那么就须采用历史解释，探查立法者的规定意向、目标及规范想法；如果得出的结论有违个案正义，那么则应依据目的解释得出最终结论[4]。在位序论的前提下，法律解释应遵循三条适用规则，分别是文义规则、黄金规则和除弊规则。相应地，文义解释规则遵循形式法治要求，属优先适用的规则，对应文义解释方法；黄金规则主要指体系解释规则，是必须遵守的解释规则；除弊规则满足实质法治要求，是可以选择适用的解释规则，对应历史解释和目的解释方法[5]。依照上述解释方法和规则，从理论层面来看，对于《监察法》第3条和第15条之规定的语义及相互关系可以有两种理解（如图1）：

图1：《监察法》第3条与第15条规定之关系与关键词义对照图

第一种解释，两条规定是“统摄”与“具化+补充”的关系，第15条中“公职人员”与第3条规定相对应，将“其他人员”视为对第3条的补充规定；第二种解释，两条规定是“统摄”与“具化”的关系，两条中“公职人员”一词的指代对象仍然相同，将第15条中的“其他人员”视为“公职人员”。依照文义解释方法，《监察法》第3条规定监察对象为“所有行使公权力的公职人员”，并且指明文本中所有“公职人员”的指代与之相同，这就将第15条中“其他人员”排除在第3条所指范畴外。但机械的文义解释显然与《监察法》的立法目的不符，在难以得出适当解释时，应以文义解释为主并与其他法律解释方法相配合。第3条处于“总则”章节，是对监察对象范围的统摄性规定，并且《监察法》第1条“立法目的”规定，本法的目的之一是“加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖”。因此，应考虑到《监察法》总则部分在法律文本中的统领地位和旨在实现监察全覆盖的逻辑，联系上下文寻求法律意义的逻辑一致性，避免断章取义、片面地理解、解释法律［6］。在定义“公职人员”的内涵时，注意把握第3条中的“公权力”要素，将第15条符合行使公权力要素的“其他人员”视为总则部分的“公职人员”。

（二）监察对象认定标准的核心要素

根据《监察法》第15条的规定，认定监察对象，主要有四个重要的核心判断要素：

一是“公权力”。“公权力”是监察对象判定最核心的要素，是认定监察对象最根本的依据。准确把握监察对象的范围须首先在国家监察语境下，对公权力的具体指向进行确定。什么是公权力？公权力的起源和特征是什么？目的和手段是什么？韦伯认为，权力是迫使他人按照权力拥有者的意愿行事的能力，而被迫者在其他情况下并不会如此［7］。一直以来，西方学者高度关注“权力”一词，但却从未达成一致看法，韦伯对权力的定义引发了政治学家和社会学家对权力属性的讨论，社会学家认为不应仅强调权力的压迫、强制属性，还应看到权力的责任和共识属性，强调有权者与无权者双方的双赢［8］。从政治学角度而言，公权力是权力的一种分类，是公共权力的总称。对于公权力的内涵而言，目前西方学者多将其阐述为国家权力，或者社会权力。我国公法学界对公权力也有不同看法，主要有两种代表观点：一个是公权力是国家权力。公权力的履行者是国家机关，如有学者认为，“官民冲突”产生的根源是公权力失范，具体表现为越权及权力滥用，决策不当和执法不公，公权力的行使者包括党委、政府和司法机关［9］；另一个是公权力是国家权力和社会公权力的总和。有学者认为，公权力主要是指国家权力，除国家权力外，公权力还包括社会公权力，如社会自治组织对其成员行使的权力以及社会自治组织依法律法规授权或国家机关委托而对外部相对人行使的权力［10］。国家权力是最基本也是最主要的公权力类型，与国家相伴而生并在国家组织建构中发挥着重要功能，社会公权力是人类共同体最初形成的公权力形态，是国家之外的集体力量，社会公权力与国家公权力一样，都具有非营利性特征［11］。目前，我国享有社会公权力的主体有政党、人民团体和社会团体。根据《监察法》的立法精神，本文赞同第二种观点，即公权力应当包括国家公权力和社会公权力，甚至包括国际公权力，体现为一种对外具有约束性的公共责任。凡是正当代表特定机构、团体或组织行使国家公权力、社会公权力及国际公权力的人，都符合《监察法》行使公权力的特征。 #p#分页标题#e#

二是“公职”。按照词义，“公职”是指凡官吏、议员及其他依法令而从事于公务的职务。那么，“公职人员”则是指官吏、议员及其他依法令而从事公务职务的人员。2005年，我国加入的《联合国反腐败公约》采用“公职人员”一词指称腐败主体并对其指代范围进行了界定：任何在缔约国中担任立法、行政、行政管理或者司法职务的人员；任何涉及公共权力的行使、公共职能或提供公共服务的其他人员；缔约国本国法律中界定为公职人员的任何其他人员[12]。我国为加大反腐败力度，在《监察法》中以公职人员指代监察对象并系统地进行了界定，统一了反腐败对象的称谓和范围，使得《公务员法》《刑法》等法律规定中的“公务员”“国家工作人员”“其他依照法律从事公务的人员”等都被归入公职人员范畴。

三是“管理”。“管理”一词目前已成为许多法律文件的常用词汇。《监察法》涉及“管理”一词的规定主要为第15条3-5款，具体表现为“管理公共事务”“管理人员”及“从事管理”三种描述。从管理学的角度看，“管理”一词是指在特定的环境条件下，以人为中心，通过实施计划、组织、领导、协调、控制及创新等手段，对组织所拥有的人力、财力、物力、信息等资源进行有效的决策、计划、组织、领导、控制，以期高效地达到既定组织目标的过程［13］。就该词的法律内涵而言，法学上未有专门阐述，现有法律亦未做出明确规定，但最高人民法院在2003年出台的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）以及《刑法》第93条的规定中，对国家工作人员的认定条件体现了管理学上“管理”一词的内涵，相关表述为“接受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派，代表国家机关、国有公司、企业、事业单位在非国有公司、企业、事业单位、社会团体中从事组织、领导、监督、管理等工作，都可认定为从事公务的人员。如果国家机关、国有公司、企业、事业单位委派在国有控股、或者参股的股份有限公司从事组织、领导、监督、管理等工作的人员，应当以国家工作人员论。”其中，从事“组织、领导、监督、管理”等工作的人员，与管理学上对“管理”一词的界定基本一致。《监察法》第15条3—5款的立法目的是将所有对国有资产负有升值、保值、管理及监督责任的人员，以及所有对公共事务和基础性公共服务负有管理职责的人员都纳入监察对象范围，采用的正是管理学上对“管理”一词的界定。考虑到法律的统一性，应以管理学上界定为理论指引，与现有法律文件对“管理”内涵的界定保持一致。

四是“公务”。“公务”是指公共的责任、事务，区别于私主体的事务。《监察法》第15条第2款将“管理公共事务的组织中从事公务的人员”列为监察对象。《刑法》第93条规定，本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。《公务员法》虽然提及“从事公务”一词，但未明确其内涵。但对“公务”一词的界定不仅影响《监察法》15条第2款中监察对象范围的划定，还是从整体上判断监察对象范围的重要参考。

相对公权力、公职等要素来看，“公务”一词的法律内涵在法律文件中有所涉及。例如，《纪要》将“从事公务”表述为“从事公务是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责”。但长期以来，“公务”一词在我国只是作为学理概念存在于学术研究中。“公务行为”并不局限于行政公务。具体而言，它应当具备以下要素：首先，代表公权主体。公务行为应当是代表公权主体而为的行为；其次，指向公共利益。公务行为的直接目的是为了公共利益的维护和取得；最后，公务行为的结果由公权力主体承担，本质上是国家与公务行为相对人之间的法律义务关系［14］。在监察法语境下，对“公务”一词的界定，应当注重行为的公权性、公共性及注意行为后果的承担主体是否为公权主体。