教师交流补偿标准研究
作者简介：张源源，东北师范大学中国农村教育发展研究院副教授，博士，硕士生导师。吉林 长春 130024
内容提要：教师交流是二次均衡师资配置的重要政策举措，科学合理的补偿标准是保证教师交流政策效果的关键。当前教师交流政策的补偿标准存在忽视教师的实际支出、不能体现艰苦边远程度、未考虑交流教师的教学水平和紧缺程度等问题，导致政策执行效果不佳。为此，需要转变政策的价值取向，由关注外在的数字达标转向实质提升师资的配置效率，由片面约束与负向激励转向全面精准补偿交流教师的损失，并据此从经济补偿、发展补偿以及机会补偿三个维度重新设计补偿标准，激励教师主动有效参与并形成稳定机制。
关 键 词：教师交流 补偿标准 经济补偿 发展补偿 机会补偿
标题注释：本文系全国教育科学“十二五”规划2014年度国家社科基金教育学青年课题“县域内教师交流的激励相容与约束均衡机制研究”(项目编号：CFA140140)研究成果。
[中图分类号]G525.1
[文献标识码]A
[文章编号]1002-4808(2019)01-0013-05
2014年《教育部、财政部、人力资源和社会保障部关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》(简称《意见》)发布，教师交流逐渐成为各地推进义务教育均衡发展的政策举措。2015年6月，国务院办公厅颁布《乡村教师支持计划(2015-2020年)》，把教师交流作为教师队伍建设中的重要方面，力图实现教师资源二次均衡配置。几年来，政策稳步推进，逐渐制度化、规范化。但是，政策执行效果离预期的政策目标仍然存在较大差距，利益相关者对政策的认同不够统一、体制机制不够完善；[1]交流形式化，交流政策落实不到位等问题依然存在；[2]实践中出现了政策失真问题，导致政策目标与结果发生背离。[3]由于交流政策涉及教师切身利益的重新分配与调整，倘若在政策制定过程中忽视政策对象的利益诉求，那么在执行过程中必然会出现不配合、软抵抗。作为关键的利益协调机制，补偿标准是政策文本与政策实施的联结点，在政策执行过程中起到了重要调节作用。因而，要破解利益分配与调整而衍生的政策执行难点，需要依据教师利益受损情况建立合理的补偿标准，确保政策精准落地。
一、教师交流补偿标准的问题审视
(一)补偿标准没有弥补教师的实际损失，抵消损失作用不足
部分县(区)教育行政部门在政策地方化的过程中，存在着补偿标准模糊化或补偿标准不充分的问题，难以弥补教师实际损失，致使教师参与执行的动力不强。模糊化体现在没有明确的补偿标准，以强制性约束条件来推动政策执行。在调查的样本县中，有近半数县(区)的教师交流政策没有明确提出教师的补偿内容，将《意见》中“教师评聘高级职称需要参与教师交流”作为硬性条件，强制约束有晋升需求的教师。尽管部分地区给予相关的职称晋升优先或职称评聘加分，但这种补偿却不能弥补交流教师实际损失。不充分体现在补偿标准过低，不能抵消教师的实际支出，这种少于实际损失的补偿在现实中可以分为两类。一是无差异补偿，即对到任何地区交流的教师补偿标准一致，但均不足以补偿实际损失，如有的地区给予所有参与交流的教师200元/月的生活与交通补助，但实际产生的交通、食宿等相关花费却超过500元/月。二是有差异补偿，即依据边远艰苦程度对到不同地区交流的教师采用不同的补偿标准，但最高标准仍低于教师的实际损失，如有的地区给予离城区较近区域100元/月的交流补偿，给予离城区较远区域200元/月的交流补偿，但均没有弥补执行主体的实际损失。
(二)补偿标准忽视学校边远艰苦程度，保障权益作用有限
补偿标准不能有针对性地弥补政策执行群体差异性的损失，没有保障到边远艰苦地区交流教师的基本权益。在政策地方化的过程中，部分地方教育行政部门制定了明确的补偿标准，以丰厚的经济补偿激励教师参与交流，但由于没有明确划分交流学校的类型，未体现出学校的边远艰苦程度。因而，在可选择的范围内，硬件条件较好、配套设施较完备、能够以最小的代价达到职称评聘资格目的的学校较易受到青睐，许多地理位置偏远、条件艰苦的学校仍然很难吸引到优秀教师前去交流，导致政策的补偿标准没有完全发挥相应的激励效果，到偏远艰苦地区交流的教师权益得不到保障。调研过程中，曾有一位校长反映，由于当地为每位参与交流的教师提供20000元/年的交流补偿，因而离县城较近、交通较为便利、硬件条件较好的学校在交流选择中竞争力最强，而对于条件相对艰苦、距离较远、交通成本较高的学校，教师主动参与性则较低。在补偿标准一致的情况下，既不增加自身投入的经济成本，又能达到职称评聘资格目的的方案是最佳选择。受成本-效益的限制，区域范围内会在学校与学校之间形成一个相对较为稳定的成本-效益圈。教师会依据个体效益性，在众多决策中选择以最小投入换取最大回报的方案，即交流学校的地理位置与交流补偿标准组合的均衡点。当教师能够选择到最佳均衡点的学校参与交流时，效益最大，动力最强，然而当参加交流的学校不符合均衡点组合时，效益较低，吸引力较弱。无差异的补偿标准不但没有达到改善校际教学质量差异的目的，反而在区域范围内诱发交流学校选择偏好。教师对交流地域的选择偏好使学校间的差距无法通过教师交流得到改善，尽管成本投入较高，但边远艰苦地区教育质量低下的问题仍然难以解决，反而引发新一轮学校间的不均衡。#p#分页标题#e#
(三)补偿标准忽视教师教学水平与师资紧缺程度，激励、鼓励作用缺失
各地现行的补偿标准表现出补偿对象同一性，难以激发高级职称教师以及紧缺学科教师到乡村学校交流的动力。交流政策面向的是有职称晋升需求的教师，而对于已经评上高级职称的教师没有强制性的约束。政策的约束性尽管可以保证教师交流的数量，但并不能保证交流教师能够真正满足农村师资的需求。现阶段农村学校迫切需要有经验、高水平、能够带动农村教师专业水平提升的教师以及部分紧缺学科的教师，然而却没有相应的补偿标准鼓励、激励具备高级职称的教师以及紧缺学科教师自愿主动参与交流。一些到农村交流的教师虽然凭借交流教师的身份获得相应的经济补贴，却没有承担相应的工作任务，也没有起到团队的带动作用。甚至有的教师曾经就是从原单位离开，又回到原单位交流，其工作水平与工作能力无法带动农村教师发展，难以得到农村学校教师的认可。同一性的补偿标准未将补偿与个体的能力结合起来，不符合劳动力市场的定价原则。这种补偿标准损害了政策的相对公平性，容易激起其他农村教师的不满，使许多长期在农村任教的教师产生负向攀比情绪，对农村教师的稳定性和工作情感产生不良的影响。
